实行“三权分置”让农村土地“活”起来

《意见》提出，深化农村土地制度改革，“实行”所有权、承包权、经营权“三权分置”，放活土地经营权。会议同时强调，农村土地农民集体所有必须牢牢坚持。

每经记者 张雯

8月30日，中央全面深化改革领导小组（以下简称中央深改组）第二十七次会议召开。会议指出，当前和今后一个时期，是全面深化改革的施工高峰期；要按照既定的时间表、路线图，坚定不移把全面深化改革推向前进。

《每日经济新闻》记者注意到，会议审议通过了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》）等多个文件。《意见》提出，深化农村土地制度改革，“实行”所有权、承包权、经营权“三权分置”，放活土地经营权。会议同时强调，农村土地农民集体所有必须牢牢坚持。

值得一提的是，早在2014年的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中便曾提到，坚持农村土地集体所有，“实现”所有权、承包权、经营权“三权分置”。

农业部部长韩长赋当时在接受媒体采访时指出，随着工业化、城镇化快速发展，目前大量劳动力离开农村，农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。

重在放活经营权

我国的农村土地制度改革，正经历“两权分离”向“三权分置”的演变。

十一届三中全会以后，我国实行农户承包经营，土地集体所有权与农户承包经营权实现了“两权分离”，这种按人口平均承包、农户家庭经营为特征的制度安排，打破了大锅饭、调动了农民生产的积极性，保障了各个农户的基本生存发展权利，兼顾了效率和公平。

而当前这轮农地改革，则是在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”，经营权流转的格局。

韩长赋认为，“三权分置”创新了农村土地集体所有制的有效实现形式，顺应了发展适度规模经营的时代要求，是中国特色“三农”理论的重大创新，为实现城乡协调发展、全面建成小康社会提供了新的理论支撑。而“三权分置”的改革重点，将重在放活经营权。

记者注意到，昨日的中央深改组会议也提出，要放活土地经营权，在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。

农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇此前撰文表示，“经营权在更大范围内优化配置是农业适度规模经营和发展现代农业的重要前提，独立的经营权体现了农业生产的要素功能”。

“通过土地制度改革、发展新型经营主体，有助于实现有效供给。”张红宇向《每日经济新闻》记者表示，“深入推进土地改革，与总量保障有密切关系。农业在当今已经不是弱质产业，只要生产效率足够高，可以带来并不输于其他非农产业的效益。”

他进一步指出，“通过土地制度改革，在发展规模经营的同时，农业重要环节可发展社会化服务，这又让分享经济有了存在的价值”。

严格保护农户承包权

自上世纪70年代末开始实行家庭承包经营制度，1984年提出承包期15年不变，到1993年又提出15年到期之后再延长30年不变。这意味着，现行土地承包关系普遍将于2030年到期。

昨日的中央深改组会议可谓是给广大农民吃了颗定心丸。会议强调，要严格保护农户承包权，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。

《每日经济新闻》记者注意到，随着城镇化的深入推进，对于进城农民的土地承包权问题，中央亦明确表示，地方政府不得强行要求农民转让或退出。

根据国务院近日印发的《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，地方政府不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件，要通过健全农村产权流转交易市场，逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制，积极引导和优先支持进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益。

谈及农民的土地承包权，中央农村工作领导小组原副组长陈锡文曾经反复强调，《物权法》规定的农民土地承包经营权，宅基地使用权都是用益物权，就是财产权利，所以不能因为农民变成城里人，就把权利拿掉，如果要拿掉那么只有在依法、自愿、有偿的情况才下可以。

陈锡文表示，“很多农民为什么不敢进城，不愿进城，有很多原因，一个是城里的很多公共服务没有提供给他，且他最大的一个担心就是换成城市户口之后，会不会强迫把（农村）那几个权利收走。现在党中央国务院明确地告诉了不收，维护权利。因为这是一个财产权利，它不因为职业、居住地的变动就一定要去变动它。”