李宇嘉：大城市的供地新态势

（原标题：李宇嘉：大城市的供地新态势）

住建部和国土部近日联合发文，要求各大城市在6月底前编制宅地供应中期（2017-2021年）规划和三年（2017-2019年）滚动计划，并向社会公布；按“五类”（显著增加、增加、持平、适当减少、减少直至暂停）调控目标，督导供地计划编制和实施；商品住房在售库存12至6个月的，要增加供地，6个月以下的，不仅要显著增加供地，还要加快供地节奏。房价上涨压力大的城市，要求建立项目行政审批快速通道，严处拖延上市，捂盘惜售的行为。

这是2月以来，新一轮楼市调控升级后，第一次出台针对全国楼市的统领性文件。此次贯彻“房子是用来住的，不是用来炒的”这一定位的着力点放在供给侧。近期，40多个城市高效率启动调控，且调控力度、政策工具落子也超过以往，但无一例外，调控没有脱离抑制需求端的范畴。问题是，楼市再度火热，根源就在于供应不足，20个热点城市2016年以来库存周期一直在6至10个月，有的甚至仅2个月。因此，此次两部门的“土地新政”，意图有两个：一是彻底改变过去住宅供地计划过于“弹性”，导致完不成计划已成常态的局面。2012年以来，一线城市住宅用地供应年度计划平均完成率不足60%。除了2013年外，北京没有一年完成住宅用地供应计划，2016的完成率甚至仅为12.1%；二是改变过去大城市“小打小闹”、“挤牙膏”式的供地方式，实现供地“放量”，以彻底改变市场对中长期内楼市供求的预期。这是土地领域供给侧改革的核心内容，也是楼市长效机制的重点所在。

近期，广州集中投放9宗土地，在大城市中算是大规模供地了，但无法避免创造全市和区域“单价地王”的结局。近日北京大兴供地也触及了地价“高限”。在逼仄的空间内，北京等特大城市供地弹性很低，只是多投放几宗住宅用地，解决不了根本问题。在现有的经济金融框架下，供地还会引发众多开发商“抢食”，诞生“地王”或高价地，面临被问责的风险。因此，究竟如何“放量”，是供地政策亟待突破的地方。

对此，一方面，两部委文件明确要求，各大城市要编制宅地供应中期规划和三年滚动计划，让短期和中期供地衔接起来，引导市场预期；另一方面，文件又提出，“鼓励房地产开发企业参与工业厂房改造，完善配套设施后改造成租赁住房”，也就是所谓的“工改住（租）”。此前，国家仅允许“商改住（租）”，但“工改住（租）”的口子非常严实。现在，这个口子打开了。北京等热点城市，就业吸附强的第三产业对GDP的贡献早已超过了70%，低效的工业用地有必要转做住宅。

另一个能实现住宅供地“放量”的口子，是集体建设用地。两部门4月6日发布“供地新政”后，北京市的五年住宅供地计划次日就公布了。根据计划，北京今后五年供应住宅用地6000公顷，今年宅地供应1200公顷，比此前披露的计划翻了一倍，与2016年的计划规模差不多。而且，北京还将集体建设用地纳入五年供地计划，数量达1000公顷，占总计划供地量的六分之一。此前，虽然从2012年起北京试点集体建设用地建公租房，但多年来仅有零星试点，未能扩大。

国土部去年夏天发布《土地利用总体规划纲要（2006～2020年）调整方案》，调低了2020年前京津沪的耕地保有量，三大城市保有量分别从21.47万公顷、43.73万公顷和24.93万公顷调低至11.07万公顷、33.40万公顷和18.80万公顷，平均减幅23.3%，北京减幅近50%。这为大城市集体建设用地转为商品房用地扫除了阻碍。因此，未来将有大量耕地转为集体建设用地，换言之，商品住房用地预投放的蓄水池提前蓄满了水，就待开闸放水了。

两部门“土地新政”以及北京市的土地供应“放量”，折射出未来我国大城市供地制度的变化的四大态势。其一，通过制定短期及中长期宅地供应计划，将短期和中长期供地衔接起来，让供地信息清晰透明，这将扭转市场长期以来形成的楼市调控仅短期有效的预期；其二，热点城市的住宅供地计划，将从原来的纯粹弹性指标甚至是可完成也可完不成的“规划指标”、“数字游戏”变成“刚性指标”；其三，短期和中长期宅地供应计划不仅要向社会披露，接受全社会监督，而且住建部和国土部还要联合督导，这将有效避免过去经常出现的“说而不批、批而不供”，土地供应规划公信力不足，助长后期恐慌性购房的局面。2014年，国土督察机构的调查发现，华北五省（区、市）2009年至2013年期间批而未供土地13.97万公顷，闲置土地2109宗，涉及土地面积1.14万公顷。同期，华北五省（区、市）平均批而未供率35.58%，北京市批而未供土地面积2万公顷（30万亩），批而未供率达74.50%。由此，“土地新政”将未来供地上升到政治任务，目标必须达到，不得造假；其四，适时探索集体建设用地入市、“工改住（租）等”方案，实现供地“放量”。