深圳“黑户”的生存危机与隐患：寸步难行|户籍|郑元峰|万海远

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编者按：户口簿，不过几页轻薄的纸，却深刻地影响着中国人的生活。

2015年，国家发改委宏观经济研究院副研究员万海远等人完成的《中国“黑户”群体生存状态调查》报告发布，使得1300万“黑户”浮出水面。

由于违反国家计生政策，或者户籍遗失，他们中的大多数没有社会保障，没有正常的工作、生活和受教育机会，甚至连出行也困难重重......

2016年1月14日，国务院办公厅公布了《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》，禁止设立不符合户口登记规定的任何前置条件，切实保障每个公民依法登记一个常住户口。

从此，这群“隐形人”不再于白夜中行走，得以合法身份堂堂正正地工作、生活。

本文是深圳大学师生在2016至2017年做的一组调查报道，他们花了一年的时间，聚焦深圳本土的“都市隐形人”，关注他们成为“黑户”的原因、以及新政后黑户“落户”的困惑与困境。

2018年9月，国家卫健委机构设置方案出台，此前与计划生育相关的3个司局取消，代之以唯一与计生有关的“人口监测与家庭发展司”，承担完善生育政策、建立和完善计划生育特殊家庭扶助制度等职能。

生育与户籍政策随着时代发展不断调整、变革，记录下这个关乎千万人命运的转折点，具有现实意义。

都市隐形人：深圳“黑户”群体影像

2016年2月23日，王长德带着12岁的女儿睿睿(化名)到派出所上户。

在向办事民警递交了相关材料后，他的女儿终于顺利上了户。之前二孩上户所必需的、需要逾20万赎买的《计划生育证明》，已不再需要。

只花10分钟，他的户口本上终于有了属于睿睿的一页。为这一页薄纸，他奔波了整整12年。

睿睿的幸运得益于一项新政，2016年1月14日，国务院办公厅印发了《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》，藏匿已久的“黑户”终于得到“洗白”的机会。

但全国1300万无户口人员，并不是每一个都能像睿睿那样顺利上户。他们中有许多人，依然活在“黑户”的阴影之下。

在中国，像睿睿这样没有户口的人，2010年第六次全国人口普查给出的答案是—至少1300万，几乎每100人中就有一个是“黑户”。他们没有户口卡，也没有身份证。

与其他弱势群体相较，“黑户”更显隐秘，他们分散于社会的各个角落，社会难以感知他们的存在，他们是行走在都市中的“隐形人”。

2015年，一份16页的《中国“黑户”群体生存状态调查》报告，再次唤起了人们对“黑户”群体的关注，也首次显露出“黑户”群体的冰山一角。

该报告作者万海远指出，多胎超生、未婚生育、大学毕业生户籍档案断档是“黑户”产生的主要原因。其中超生的约占60%，这部分人口至少有780万，在“黑户”总人口中占比最高。此外，未婚生育和大学生“黑户” 分别占15%和10%，总人数在325万左右。

和全国情况相较，深圳作为一个经济发达、流动人口数量庞大的城市，“黑户”群体的类型及分布有其独特的地域性特征。

造成城市“黑户”的一个原因?——大学生毕业迁移导致“黑户”，在深圳没有出现。

据深圳大学保卫科的曾科长介绍，在深圳最主要的高校——深圳大学的毕业生中，从未出现过因为毕业迁移证丢失导致“黑户”的情况。“如果没有及时办理户口迁移，毕业生最多只会失去干部身份，户口会处于冻结状态。一旦去办理任何与户口有关的手续，户口会自动解冻。”他说道。

深圳的“黑户”，主要是多胎超生和未婚生育群体，他们呈现出低龄化特征。记者向深圳“超生”父母派发的问卷数据显示，有78%的“超生”孩子都还未到上学年龄。

至于“超生黑户”群体的数量是多少，官方统计数据寥寥。深圳卫计委曾对《深圳特区报》透露，2016年待入学的小孩中，属于本市户籍人口超生而未办理出生登记的小孩约有3000名。

深圳小学入学年龄是6周岁，假设每年情况大致相同，则深圳有18000名小孩因超生沦为小“黑户”。

这样的数据并非凭空捏造，记者先后加入8个“超生”家长QQ群，其中6个是深圳本地的，经去重统计，得出深圳因超生未给孩子落户的家长是3082人。这只是在线上抱团取暖的部分，没有浮出水面的部分则无从知晓确切数据。

同样通过QQ群形式集合在一起的“黑户”群体还有未婚妈妈，记者在调查过程中，共查找到5个未婚妈妈群。这些 QQ 群成员比起超生家长，更为敏感而隐秘。基本要求有亲子照片和语言验证通过才能进群，且坚决抵制男性入群。

最终，记者成功加入两个未婚妈妈群，其中一个是深圳本土的，共有89个群成员；另一个是全国的，群成员是48个00后、90后未婚妈妈。

除此之外，深圳还存在另外一群特殊的无户籍信息人员，他们是被安顿在救助站的城市流浪人员。

据深圳市某救助站工作人员张蔚文(化名)介绍，由于无法与这些人正常沟通，很难得知他们是否有户口。就算有也问不出来，也有可能他们根本没有户口。

“这类流动人员会在救助站住上一阵子，如果仍然无法获知他们的户籍信息，就会被送到惠州福利院安顿。”张蔚文说道。2016年4月18日，记者再次联系张蔚文时，他给出了一个最新数据?——目前市救助站里，这样的流浪者有四五百个，且每年以10%的比例递增。

为获知深圳本土的“黑户”数据，记者先后多次走访了市统计局、卫计委、公安局及其基层单位，得到的回应均是这个数据无法统计。因此只能通过拼凑数据的方式，从不同侧面揭示深圳“黑户”群体的存在。

这些分散在深圳各个隐蔽角落里的“黑户”，仍然生活在阳光无法到达的地带。医疗、教育、出行对于这些“黑户”而言，处处是坎，到处是墙。

每个“黑户”的背后，都有一个长长的故事。

而他们的故事汇集而成的，是这个时代与国家户籍的症结。

寸步难行：深圳“黑户”的生存危机与隐患

新中国成立以后，立足于城乡二元基础建立起来的户籍制度，不仅是中国的一项基本社会管理体制，同时也是一项与资源配置和利益分配密切相连的制度，它涉及公民受教育、就业、婚姻、社会保障等基本权利。

而这承载了许多福利的户口，却有可能被强制剥离。

1996年，毕业于华南理工大学的张强的身份证过期了，从此他便开始了长达20年的“黑户”生涯，20年间来回于各地法院的诉讼文书垒满了整整一书包。

由于户口在毕业迁移中丢失，他在深圳的生活寸步难行。因为没有户口，他没有社会保障，签不了合同，考不了驾照，甚至连出门旅行、住宿都难以实现。

他一直无法摆脱“黑户”身份带给他的生活的阴霾。

2016年3月7日下午，在接受采访时，张强回忆起6年前最后一次回家的经历。从深圳到辽宁营口，他和家人一共倒了8趟大巴，这段3500公里的回家之旅耗去他整整一个星期。同样一段路，坐火车只要不到30小时，飞机5个小时。

“过年的时候你们可以和亲人团聚，我不行啊，3500公里的路，我总不能倒公交车吧。”张强无奈地说道。

万海远在《中国“黑户”群体生存状态调查》中指出，大部分“黑户” 连基本的出行、住宿都不能正常进行，没有坐过飞机、火车，住过正规宾馆者的比例为39.3%;使用别人证件的占30.1%。

出行受限只是阴霾的一角，对于年近半百的张强来说，每况愈下的身体使得医保的问题愈来愈突出。

采访的最初7分钟，他忍不住咳嗽了3次。“这感冒持续两三个月了，只是咳得特别厉害的时候我才会吃点药。”张强解释道。没有户口，没有医保，需要全部自费的身体检查于张强而言是一种“奢想”，纵然他知道没有准确的诊断就没有准确的治疗。

记者在采访中观察发现，不敢去医院是“黑户”共同的特点。城市医院的费用让他们望而却步，先进准确的医学诊断与他们无关。

然而，比起身体病痛，妻离子散的惨剧更是“黑户”的无法承受之痛。

刑满释放后在南山塘朗打工的郑元峰就在承受这样的痛苦。坐牢的18 年间，支撑他活下去的唯一希望就是铁窗之外还有个女人在等他。出狱后他才发现，身份证在被捕时被弄丢，公安系统“查无此人”。

没有户口，他们无法登记结婚，18 年的深情等待与希望，在“黑户”这个身份面前瞬间黯淡。他们现在分居两地，“不见面至少不用想这些问题”，郑元峰低下了头，轻轻说道。

因为户籍身份的缺失，“黑户”几乎被剥夺了扮演所有社会角色的权利。他们拼尽所有想要去承担为人父、为人夫、为人子的角色，却在“黑户”的现实面前屡屡败下阵来。

“这些‘黑户’基本的政治权利和生存权都无法保证，更毋庸说社会福利和保障政策的覆盖，这无疑会进一步加剧社会分化和社会不公。”中国人民大学社会学教授、户籍专家陆益龙接受财新记者采访时说道。

这也导致“黑户”群体对社会的认同感普遍较低。根据万海远的调查问卷，有超过83%的“黑户”认为这个社会是不公平的。

近年来，因为这种社会不公酿成的悲剧不绝于耳。据中国新闻网报道，2013年6月28日，16岁的泸州女孩蔡艳琼，因为没有户口无法参加中考，留下一封遗书便喝农药自杀了。

蔡艳琼所表现出来的极端情绪事实上是“黑户”利益表达不畅的一个缩影。由于缺乏利益表达的常规渠道，“黑户”往往是形成群体性事件的策源，容易成为社会的隐患。

2016年1月17日，为了表达“黑户”群体的利益诉求，呼吁政府取消社会抚养费，深圳40多名“超生”家长在市民中心广场聚集，希望借此方式获得政府对“超生”群体的关注。对深圳城市治理和经济发展而言，这样的群体性事件不可小觑。没有正常的合法身份，申诉权利的机会也可能被剥夺。此种情形发生在线下，也发生在线上。

1月15日早上，记者加入的两个两千多人的 QQ 群都被解散。类似的事并不是第一次发生，因此“超生”QQ 群里的人敏感而多疑，缺乏安全感。

一同来到市民中心请愿的父母与孩子。蔡广进/摄

众多深圳超生“黑户”父母来到深圳市博物馆，呼吁取消“社会抚养费”。蔡广进/摄

他们在磨合过程中有时会使用一套内部默契的话语体系，不懂这种“游戏规则”的成员也往往招致怀疑。

户籍制度的核心功能是掌握人口信息，而“黑户”的存在必然带来人口底数的不清，这不仅影响高层决策，对经济社会发展也会带来很多不利影响。在人口流动日益加速的现代社会，数量庞大的“黑户”为城市流动人口的管理带来了挑战。

深圳坂田的一位基层民警向记者透露，一般情况下，民警会对辖区内的 “黑户”有一定的掌控。但由于深圳是一个移民城市，流动人口数量庞大，很可能这些“黑户”今天在辖区内而明天就离开了，这种不能及时管理的难题潜藏着治安隐患。

万海远也认为，“黑户”由于看不见、摸不着、找不到，因此容易成为一些非法组织争取的对象，这对防治暴恐事件带来极大困扰，成为新的社会不稳定因素。

?“黑户”溯源：户籍管理与计生政策的“捆绑搭车”

户籍制度的设计初衷是为了管理人口，而户籍所捆绑的种种利益，却让户籍制度成了“拿户籍说事”的制度。

万海远的调查报告显示，阻碍黑户上户的因素中，“交不起社会抚养费” 占比超过35.9%，是最主要的因素；第二是不符合政策条件；第三是缺少相关证件，譬如出生证明等。

在他看来，户籍管理与计生管理的“捆绑搭车”，已经成为“黑户”问题难以彻底解决的最大根源。

2004年，王长德的二女儿睿睿出生了。依照当时的计划生育政策，这个孩子属于“超生”。她的中国公民身份，需要花费二十余万元的社会抚养费“赎买”。因为根据《深圳经济特区人口与计划生育条例》第五十条规定：超生一个子女的，对男女双方分别按计征基数一次性征收3倍社会抚养费。这并非个例，根据记者向深圳二孩父母派发的问卷调查结果，社会抚养费需缴金额在20万到26万的超过51%。由于家里有两个孩子要照料，在超过八成的二孩家庭中，夫妻只有一方有正式工作。经计算，对于普通家庭来说，要存够这笔社会抚养费，需要不吃不喝5.8年。

“我现在每天都过得难受，天天睡不好。昨天梦见人来家里，要不识字的公婆交钱给孩子上户口，我当时就吓醒了，浑身都是汗。”一位网名为“千寻”的二孩家长向记者透露心声。

该问卷结果还显示，有 79.88% 的受调查者表示，因为孩子没有上户感到非常焦虑。在“一点都不焦虑”至“非常焦虑”5 个等级区间内，每5人就有4人选择“非常焦虑”。

这种焦虑不仅来自对孩子成长发展的担忧，还有对社会抚养费的惶恐。

尽管早在1988年，国家计生委、公安部就联合下文，禁止将计生证明、超生罚款与户口登记捆绑。但现实情况却是，全国各地为了推行计划生育政策，普遍采取了将计生与上户口等权益搭车捆绑的“土政策”。

万海远在接受《第一财经》采访时表示，在中国的计生管理体制中，户籍虽然由公安部门主管，却一直受制于计生部门。由于计生工作属于一票否决制，因此两部门之间自然就形成了“默契”。

作为改革前沿阵地的深圳，却是全国最后一个宣布计生与户籍登记“解绑”的城市。2015 年12月修改的《深圳市人口与计划生育条例》，仍规定了“上户时公安部门应查验社会抚养费收据和计划生育证明”。从2014年10月开始，为了给女儿上户口，王长德多次往返奔波于深圳市公安局罗湖分局和深圳市卫计委，工作人员都以“缺少《计划生育证明》《社会抚养费缴纳凭据》等材料”为由，拒绝为其办理上户手续。

户籍制度的本义是管理人口，但制度设计的漏洞和不规范的基层执法，却引发了违背伦理纲常的社会乱象。

记者在调查中发现，部分计划外生育的孩子，会被亲生父母送给他人。

甚至有些“黑户”孩子被拐走后，父母不愿意报案。因为纵然孩子找回来了，计生的“罚单”也就随之而来，所以这些父母都选择了沉默。

2016年3月，16岁的未婚妈妈周燕在 QQ 群里发布信息，想将自己未婚生的孩子送给QQ群里的网民。信息发出不久，就有两个网友当即表示“真心求领养”，其中一位网友还愿意给周燕提供“经济补偿”。

事实上，类似的“网络送婴”事件并不是个案。

据《新闻晨报》报道，2015年10月，一对上海小夫妻就将超生的二胎 “送”给 QQ 群里的网友，一时舆论哗然。虽然孩子几经周折留在了亲生父母身边，但孩子的身份户口问题却至今悬而未决...... 无力缴纳巨额的社会抚养费，无法给孩子合法的身份，无疑是导致这些孩子的父母送婴的重要原因。 “只有让户籍登记与计生罚款分离，黑户问题才会失去生存的土壤。”万海远说道。

新政以后：知易行难的“黑户”洗白之路

王长德所期待的二审仍遥遥无期。

按理说，行政案件必须在6个月内审结，可现在已经远超过这个期限了。新政策的出台给王长德带来了希望。历史或许会将“黑户”定格在2016年1月14日，国务院办公厅公布了《意见》，禁止设立不符合户口登记规定的任何前置条件，切实保障每个公民依法登记一个常住户口。

据新华社报道，公安部在随后的答记者问环节，表示他们已经部署各区公安机关，开展全面摸底排查，摸清本辖区无户口人员底数及有关情况。在户口办理过程中，公安机关还要开辟绿色通道。

一场由上而下清理“黑户”的战役正在进行。

2月2日，睿睿终于等来了那张可以证明她身份的小卡片。落户手续办理得很顺利，过去上户必需的与计生政策相关的材料，如社会抚养费缴费证明，现在都不需要了。

2016年1月21日，记者走访了关外6个基层派出所，从宝岗派出所户籍工作人员处得知，《意见》发布后前去上户的人数明显增多。近期，辖区内新增的上户人数就有 80 余人。

但许多超生及未婚家长依然心有余悸，担心一旦孩子上了户，孩子的户籍就成了计生委征收社会抚养费的证明。

因此，如果孩子不是已届学龄，没户口无法入学，家长一般不会选择在这个敏感时期给孩子上户，而是选择观望。

“现在政策虽然开放了，我们不是不想去上户，而是实在不敢。深圳的计生细则还没出台，上了户口之后谁知道卫计委会不会上门收钱。”家有4岁二孩的小米妈妈在QQ群上说道。

修改后的计生条例说明，2016年后出生的二孩和未婚生育的第一个孩子将不再征收社会抚养费。然而对于此前出生的二孩，国家还没有出台具体的规定，处理方法只是让各地政府机关自行决定。

深圳坂田派出所给出的回答是:“我们只负责上户口，超生罚款那是计生部门的事，和我们无关。”

坂田街道办基层计生办工作人员则透露:“目前深圳市已经暂停缴纳社会抚养费了，下一步收不收我们还不清楚，还在等上面的通知。” 此外，还有不少二孩父母，尤其是公职人员，因为担心上户口会暴露 “超生”问题，最后被追缴社会抚养费，甚至被开除公职，所以迟迟不敢去落户。宝安的吴姓妈妈对记者透露，现在孩子需要马上登记入学，但户口一直没敢去办，在等细则出台。“像我这种情况的家长很多，急得像热锅上的蚂蚁，但也没办法。”她说道。

《意见》的出台不仅让二孩家长看到上户希望，“老黑户”们更是充满期待。

3月24日，在前往广东省公安厅上访一个多月后，郑元峰欣喜地接到了原户籍地陆丰某派出所工作人员的电话，让他过去配合调查。

25号早晨，他刚通宵上完班，就坐上了前往陆丰的班车。在大巴上，他告诉记者，他没敢跟女朋友提起这件事，担心又是空欢喜一场。

到达陆丰后，当地民警带他在他奶奶生前生活的村子里转了一圈，让他辨认村子里是否还有其他亲人。但他是个孤儿，从小在外面流浪，这个村子只是他办身份证前夕，落脚一晚的地方。让他用十几分钟时间追溯近30 年前的回忆，显然是没有结果的。

民警记录下他在村里徘徊的身影，回到派出所后，把他对这个村子的回忆写入档案，并做出回应：“上面非常重视你的案子，我们会继续调查，把资料往上递，你回去等答复。”