海洋环保法执法"大体检"：史上最严海洋生态保护

（原标题：海洋环保法执法“大体检” 构建史上最严海洋生态保护）

本报记者 卢常乐 上海报道

导读

从中央到地方陆续出台的政策与行动中，可以看到海洋生态环境保护的意识与举措正逐渐升级，临海地区过去一味的“索取”式发展思路正在发生转变。

9月17日，由全国人大常委会副委员长白玛赤林带队的全国人大常委会海洋环境保护法执法检查组，开始在福建进行为期4天的执法检查工作。

21世纪经济报道记者了解到，这是由全国人大常委会时隔20年后再次启动的海洋环保法执法检查。

根据此前的报道，此次的执法检查组将分成4个小组，于9月-10月分别赴天津、河北、辽宁、浙江、福建、山东、广东、海南8个省市开展检查，同时委托上海、江苏、广西3个省区市人大常委会对本行政区域内海洋环境保护法的实施情况进行检查。

一方面，是中央针对海洋环境的多个检查、督查频频展开；另一方面，21世纪经济报道记者发现，7月以来江苏、天津、深圳等地相继出台了新一轮有关海洋环境保护的政策内容。

从中央到地方陆续出台的政策与行动中，可以看到海洋生态环境保护的意识与举措正逐渐升级，临海地区过去一味的“索取”式发展思路正在发生转变。

受访专家表示，相对于陆地环境保护而言，当前的海洋生态环境保护相对滞后，既需要从中央到地方逐渐形成强有力的管理与监督的综合体系，更需要在此基础上探索，如何形成利用与保护相协调的长效发展机制。

“护海”行动再加码

8月27日，在北京召开的全国人大常委会海洋环境保护法执法检查组第一次全体会议上，有关负责人表示此次启动海洋环保法执法检查的目的，正是为构建最严格的生态环境保护法律制度，保护和改善海洋生态环境，保护海洋资源。

公开信息显示，此次执法检查将坚持问题导向，重点检查包括入海排污口设置与管理、海洋生态保护基本情况等5个方面的内容。截止到目前，全国人大常委会检查组已经进驻到了河北、山东、福建和海南4省推进上述工作。

国家海洋局第一海洋研究所研究员郝林华在接受21世纪经济报道记者采访时表示，此次全国人大时隔20年再次启动海洋环保法执法检查，除了鉴于海洋环境保护法近期需要修缮的主要原因驱使外，也同时向外界表明当前海洋环境保护的重要性，让各地认识到海洋资源的使用必须在保护的前提下进行。

“要让各地认识到海洋是有偿使用的。”郝林华告诉记者，此次重启海洋环保法执法检查的目的就是在当前国家海洋资源“负债”较多的情况下，通过相应地开展海洋环保法执法检查，来督促各地明确海洋资源使用与保护二者间相辅相承的关系。

事实上，海洋环保法执法检查行动仅是当前全面掀起的海洋环境举措的一环。21世纪经济报道记者梳理发现，近一段时间以来，从中央到地方各级围绕海洋生态环境保护的各项督察、自查与整改行动也正在不断加速推进。

其中，首当其冲的便是严控围填海。

今年7月4日与5日，国家海洋督查组分别向上海和浙江两地反馈了围填海专项督察的情况，发现两地不同程度地存在着围填海项目审批、监管、污染防治与监管等系列问题急需解决。

针对督察反映出的问题，7月25日国务院印发了《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（以下简称《通知》），重点明确了包括严控新增围填海造地、加快处理围填海历史遗留问题、加强海洋生态保护修复和建立滨海湿地保护和围填海管控长效机制四个方面的政策要求。

8月31日，国家海洋信息中心更是在宁波组织全国围填海现状调查技术交流会，标志着从8月至12月期间将要进行的全国围填海现状调查工作全面展开，其目的正是为全面掌握围填海的实际现状，为制定围填海问题清单和加快处理历史遗留问题奠定基础。

与此同时，记者发现，近期各地针对严控围填海、保护海洋生态环境的举措海洋环境保护性举措也相继出台。

江苏率先拿出了地方性保护举措。7月26日，江苏省海洋与渔业局和发改委共同发布了《江苏省海洋主体功能区规划》，将江苏省管辖范围内海洋划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，来严格限制围填海。

8月11日《深圳海洋环境保护规划》出炉，从三个重要发展阶段分别提出不同的海洋环保规划与任务：2020年重点打好治污攻坚战；2035年率先实现生态文明制度的全面落实；到本世纪中叶，最终实现人与自然和谐共生的良好局面。

8月21日，天津市印发了《天津市海洋生态环境保护实施方案》，提出到2020年，全市实施最严格的围填海限批政策，自然岸线保有量不低于18公里，保有率不低于5%。

上海社科院生态与可持续研究所所长周冯琦在接受21世纪经济报道记者采访时表示，当前从中央到地方启动的新一轮海洋环境保护行动，既是为适应当前海洋近海海域的环境变化的要求所致，也与当前所处的发展阶段有关。从目前全国各地的行动来看，海洋环境保护无疑会成为生态文明建设中的一个重要建设方向。

如何探索构建长效保护机制？

上海海事大学法学院副教授王慧在接受21世纪经济报道记者采访时表示，从长期来看，全国范围内的大规模海洋环保检查工作，其实很难形成常态化的督察机制，主要限于成本相对较高、专业人员短缺等关键问题。相较之下，探索如何完善海洋环境保护长效机制更加实际。

21世纪经济报道记者注意到，目前，相关机制的建立仍处在初步的探讨与摸索阶段。

一方面，有专家指出从应该治理的角度构建海洋保护长效机制。如今年3月18日，全国人大代表、宁波大学党委副书记、校长沈满洪曾公开表示，建议切实落实“入海污染物总量控制制度”，推进大江大河入海污染物管控，建立起长江全流域水环境保护的长效机制。

另一方面，国家海洋局则更多地是强调从完善立法的角度来构建海洋保护的长效机制。早在2018年年初的全国海洋工作会议上，国家海洋局就已经明确提出，2018年将全面深化依法治海实践，完善海洋督察的长效机制。

其中明确提出了今年要完善《海洋基本法》草案，加快推进南极立法。还将修订包括《海洋倾废管理条例》、《铺设海底电缆管道管理规定实施办法》等在内的众多法律内容，以推进新时期海洋保护的执法依据工作。

然而，如何完善地方海洋环境保护的长效机制，才是海洋环境保护能够落地且长期推进的关键。

“各地的海洋资源开发与环境保护，既有其必要性，也有特殊性。”王慧告诉记者，要构建海洋环境保护的长效机制，除了要在当前的起始阶段需要中央层面的环保加压进行督促外，后期更需要地方上能够在这种压力的传导下真正能够发挥主观能动性。

王慧认为，我国仍处于发展中国家，临海地区经济发展仍然是重要任务，建立保护海洋生态环境的长效机制，保护与发展并重。其关键是“探索如何在保护的基础上，科学利用海洋资源发展相应的产业”。

21世纪经济报道记者了解到，当前已有不少地方正在探索产业与生态和谐共存的模式。比如，宁波正积极推进碳汇渔业、“蟹-虾-贝”立体综合养殖产业的发展。据宁波市海洋与渔业局统计数据显示，海水养殖面积2017年比2015年减少了9.4万亩，宁波全市19.7万亩海水池塘推广了“蟹-虾-贝”立体综合养殖模式；同时以紫菜、海带等大型海藻为主的碳汇渔业，仅紫菜养殖面积就从2015年的2.89万亩提升至5.93万亩。

在制度建设方面，宁波象山县借鉴“河长制”，在浙江省率先推出了“滩长制”的护海模式探索，一定程度上为缓解地方上专业监管人员不足的现状进行了有益尝试。

但与此同时，在采访中21世纪经济报道记者也发现，即使是所处经济发达省份的宁波市，在海洋保护的资金方面，仅靠碳汇渔业和养殖业仍然可能面临着“入不敷出”的局面。记者从宁波海洋与渔业局获悉，2015年以来，为开展海域海岛海岸带整治修复工作，宁波当地共获得了中央财政相关海洋保护工作的专项资金补助就超过5.3亿元。

周冯琦对21世纪经济报道记者解释称，当前，中央对海洋保护逐渐增压的情况下，地方上可能会存在着监管人力、手段与财力不相匹配的现象，这是当前制约海洋环保长效机制建设中的关键，也是未来探索过程中需要着力解决的难点。