集体土地建设租赁住房需及时总结经验 构建城乡统一的用地市场

（原标题：集体土地建设租赁住房需要及时总结经验 以利于构建城乡统一的建设用地市场）

特约评论员 刘波

据新华社报道，北京市2018年度实现集体土地租赁住房用地供应209.2公顷，完成率105%。作为建立“租售并举”住房体系的一项重要改革，集体建设用地建设租赁住房试点已在全国13个城市展开。2017年8月，国土资源部、住房城乡建设部颁布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，其基本定位是“房子是用来住的，不是用来炒的”，实施一年多以来，已经在制度建设和构建法律法规框架等方面取得了不小的进展，比如各地都出台了许多实施办法和细则。

在集体土地上建设租赁住房，可以连通城乡地区的资源，有助于兼顾城市与乡村面临的问题并促进其解决：一方面可以增加租赁住房供给，另一方面可以增加农民与集体经济组织的收入。任何资源都需要在交易中才能显现出最大的价值，所以依法依规在农村集体土地上建房并出租，是更好地发挥土地中的经济潜能、创造效益的途径。这一机制等于将农村的一部分闲置建设用地流转给城市使用，有助于缩小当前的城乡不平衡。同时这也是乡村振兴总体战略的一部分。通过这种方式，可以增加城乡居民之间的交流，把新的生活方式和思维模式带到目前相对比较落后的农村地区，加快乡村新文明的形成。当然，由于试点规模较小而且城市高房价问题成因复杂，所以目前不能期待这一模式短期内能给租房、买房成本带来多么大的变化，其效果的显现应该是长期性的。

不可否认，这一作为新生事物的模式在实践中面临着非常大的挑战，既包括现实难度，也包括如何理顺法律与利益机制的问题。建设租赁住房需要比较多的资金投入，并面临较大的经营风险，所以应当在职住平衡的地区这么做，确保存在比较大的租赁需求，以免造成资源浪费或者集体组织的损失。有鉴于此，该模式目前需要以政府为主导缓慢试验铺开，不宜操之过急。

这个问题的另一方面是，面临着所需投资规模大而回报周期漫长的问题，许多农村集体经济组织可能需要与国有企业等其他机构合作来建设租赁住房。而在和其他机构合作的情况下，做好利益分配工作，确保双方之间的安排公正合理，并确保集体经济组织的成员都能从中获益，就显得很重要。为此集体经济组织需要称职的代表主体，这就需要进一步解决目前集体土地所有权主体虚化的问题，让该主体具有高度的代表性，有能力在各方之间妥当分配利益。

根据法律规定，集体建设用地不享受和国有建设用地同等的地位，集体建设用地被征收之后形成的巨大增值成为政府财政来源，这客观上对农村不利，所以当前的租赁房建设试点具有例外性以及向农民利益倾斜的作用。而要让这一效果充分发挥出来，就必须确保农民成为真正的权利主体，避免这一进程受资本等力量过度操纵，从而导致预期效果无法实现，甚至适得其反。为此，需要进一步推进集体土地的确权登记制度和不动产权利公示，增进透明性并消除信息不对称，并加强对农民的教育，使其清楚自己享受的权利，让包括出外打工者在内的农民都能在这个领域发挥比较好的民主监督作用。此外，试点地区的地方政府还应该加强监管，避免出租演变为变相出售，因为这可能涉及到巨大的利益交换并可能带来寻租空间，很可能伴随着对农民利益的侵害或者对国家法律制度的破坏。

目前这一做法处于试点阶段，而且会保持较长时间，毕竟，集体建设用地可用于租赁住房建设是当前制度的例外。长期而言，是否需要在法律层面确认农村集体经营性建设用地可以一般性地用于建设租赁住房，还需要继续在试点过程中总结经验，更重要的是，有待于土地领域其他相关改革措施的跟进，以及集体土地性质与权利的进一步明确化。但无论如何，对于这一做法与一般性法律之间可能出现的摩擦问题，从地方到中央都应及时总结具体情况，并将相关经验升华为一般性的解决方案，以利于在未来构建城乡统一的建设用地市场。