宅基地改革酝酿新方案：有望曲线入市

宅基地大量闲置浪费渐成各方共识，但如何处置尚存争论。此外，禁止城市居民下乡购买宅基地建住房的政策尚没有松动迹象。

8月3日，土地管理法修正案草案（下称“草案”）将结束在中国人大网上为期一个月的公开征求意见。该草案62条规定：国家鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。

同时，此次土地管理法修订还将宅基地改革和管理工作的职责划给了农业农村部。第一财经记者获悉，农业农村部正在会同自然资源部等部门，研究制定深化农村宅基地制度改革试点方案。

除了透露上述信息，近日在《对十三届全国人大二次会议第2921号建议的答复》中，农业农村部还表示，将会同有关部门，进一步完善闲置宅基地和闲置农房政策，加快盘活农村土地资源。将结合发展乡村旅游、下乡返乡创新创业等，指导各地开展农村闲置宅基地、农房激活行动。

一些政策迹象显示，未来一些闲置宅基地有望先转化成集体经营性用地，然后再进入土地市场。

宅基地人均超过100平方米

社会各界有关宅基地改革的呼声已经持续多年，而在实践层面，包括宅基地制度改革在内的农村三块地改革也进行了四年有余。

所谓农村土地制度改革三项试点，即农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点（俗称农村“三块地”改革），正式启动于2015年3月，限定在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区。

中央之所以推动农村三块地改革试点，除了推动农村土地制度改革，也是为了给土地管理法的修改提供基础和支撑。

目前，草案已经两次提请全国人大常委会审议。最近的一次是在今年6月底，十三届全国人大常委会第十一次会议对草案二审稿进行了审议。

与现行规定相比，草案吸纳了农村三块地改革的一些实践经验，尤其是在征地改革和集体建设用地入市领域，对现行相关规定的改动较大，突破较多，尤其是集体经营性建设用地可以直接入市，这一变革一度令外界“兴奋不已”。

但在宅基地领域，与现行法律规定相比，此次修法中的相关条款改动并不多，这与外界预期之间存在一定落差。

按照目前法律，我国农村宅基地制度特点明显，即：集体所有、成员使用，一户一宅、限定标准，规划管控、无偿取得，长期占有、内部流转。

这种独特的宅基地制度安排对保障农民基本居住权、维护农村稳定发挥了基础和关键作用。但随着中国城市化的推进，农村宅基地闲置浪费却又难以流转的问题日渐严重，在推动农村土地制度改革问题上，宅基地日益成为一个难点所在。

农业农村部部长韩长赋曾在“农业农村部农村改革40年专题会”上表示，随着农村社会人口结构的深刻变化，（宅基地制度）实践中面临许多新情况新问题，突出表现为：一个是“乱”，一户多宅、超标占地等现象比较突出，城镇居民到农村购地建房禁而不止；一个是“死”，流转限制过多、退出机制缺失，农民的财产性收益难以实现。

全国人大常委会委员刘振伟也引述数据称，2017年全国农村集体建设用地中宅基地占了70%。宅基地使用浪费严重，集约化程度较低。户均使用宅基地接近0.6亩，人均超过100平方米，不少地方存在浪费。

同样是2017年的数据，中国城镇居民人均住房建筑面积是36.9平方米。

当然，闲置浪费并非宅基地领域独有，在国有建设用地领域，也存在诸多土地闲置浪费现象，但中国政府多年前就出台了《闲置土地处置办法》，以此对闲置国有土地通过征收土地闲置费、有偿或无偿收回等手段来予以处置。

而对于闲置的宅基地如何处置，目前相关法律法规一般没有涉及，无法可依的局面导致地方在实际操作中可以采取的手段和方式十分有限。

曲线入市的可能性

当前一些大城市国有建设用地供应紧张，土地价格也居高不下，而一些城市近郊区的宅基地却可能存在大量闲置，这两者之间能否通过宅基地的流转来建立一个供需通道？

全国政协经济委员会副主任杨伟民去年曾建议，农村空置的宅基地也可以进入城乡统一建设用地的市场，目前农村空置宅基地有3000万亩，比城市目前所有的住宅用地的总量还多。拿出一小部分农村控制的宅基地转为城市居住用地可以大幅度降低地价。应该赋予农户对宅基地可以长租、流转、抵押、继承，允许农村进城落户的人口在全国范围内出售宅基地的使用权。

各界呼声虽多，但从最新的修法进程来看，这种城市与农村之间围绕宅基地建立关联的设想暂时没有太多可行性。

在探索宅基地流转方面，草案二审稿62条规定：国家鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。但草案并未详细规定，宅基地能退给谁，或者谁可以买宅基地使用权。

草案规定，国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。

这延续了草案一审稿的规定。虽然一审稿在审议期间讨论甚多，但草案二审稿并未对此进行相关修改。

在6月底的分组审议中，全国人大常委会委员谭耀宗指出，目前草案对宅基地制度的规定比较粗略，对实践中高度关注的宅基地“三权分置”、有偿使用、退出、继承等问题缺乏规定。建议下一步应更加充分回应实践需求和试点探索经验，补充细化相关规定。

虽然目前宅基地直接进入市场尚无可能，但放开集体经营性建设用地入市已经是大势所趋，且草案中也为此修改了相关规定，在这种背景下，宅基地存在搭便车的可能性，即宅基地先转变成集体经营性建设用地，然后再进入土地市场。

据自然资源部推算，全国农村集体经营性建设用地约为4200万亩，占集体建设用地总量的13.3%。自开展集体经营性建设用地入市改革试点以来，截至2018年底，33个试点县（市、区）集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元。

农业农村部农村经济研究中心研究员廖洪乐对第一财经记者表示，建议不要对宅基地流转进行过多限制，也可以将一些闲置的宅基地转化成集体经营性建设用地，在符合政策的前提下入市。

今年5月，《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》也提出，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋；允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。

即便宅基地存在曲线入市的可能，但宅基地在多大范围流转适宜，也是一个容易引发争论的问题。范围太小，形不成流转市场和市场价值，范围过大，城里人下乡占用宅基地建房可能会带来新的问题。

不过，即便可以通过上述途径来处置闲置宅基地，但从近期官方的表态来看，城里人购买宅基地的口子并不会放开。

韩长赋在上述专题会上强调，深化农村宅基地制度改革，重点是处理好稳定和放活的关系。不得违规违法买卖宅基地，不允许城里人到农村购买宅基地建住房，严格禁止利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

易居研究院智库中心研究总监严跃进也认为，农村宅基地不允许随便交易，之所以强调“流转”而不是“转让”，还是因为此类交易是限定在农村土地市场的。换言之，宅基地是有特殊性的，需要保障农村住房需求，随意让城里人交易，是容易出乱子的。