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中心城市扩张新方向:大城市纷纷加快软性扩容

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近期以来,中心城市扩容成为城市发展的一大热点。

多地加快软性扩容

重庆主城都市区工作座谈会发布消息,重庆主城区要扩容,构建一个更大的“主城都市区”。扩容之后的“主城都市区”,将包括原主城9区,加上渝西地区12区,共21个区。主城都市区面积、常住人口、经济总量分别达到2.87万平方公里、2027万人和1.8万亿元。

从面积和人口来看,扩容后的主城都市区,更接近于大都市区的概念。大都市区又称大都市圈。北京交通大学中国城镇化研究中心主任赵坚教授分析,大都市区的概念,是“本地劳动力市场”的概念,即不能超过通勤范围的概念,是一个由大城市和存在较高通勤联系的邻近县市组成的区域。而通勤范围最大一般不超过半径70公里,大都市区面积一般不超过2万平方公里。比如日本的东京大都市区,包含一都三县,面积在1.35万平方公里左右。

尽管是一个城市,但从实际情况来看,重庆拥有3000多万人口,总面积达8.24万平方公里,相当于一个中等省份的规模。因此重庆中心城市扩容也好,或者说构建大都市区也好,主要还是在自身行政区划范围内。但对其他大部分中心城市来说,城市的扩容往往需要跨出自身行政区划管辖范围,涉及到城市行政区划范围外的地区。

目前,中心城市扩容,其中一个途径就是中心城市并入周边地区的模式,例如2011年,通过“三分巢湖”,原地级市巢湖的居巢区、庐江县划归合肥;2016年,简阳市正式划归成都代管;2017年,西安代管了西咸新区;2018年12月,国务院批复同意山东省调整济南市莱芜市行政区划,撤销莱芜市,将其所辖区域划归济南市管辖。

这种模式,可以称之为“硬扩容”的概念,即通过行政区划调整,将周边地区纳入到中心城市行政区划范围。这种模式未来也可能还会继续。

但是,行政区划调整总体上比较复杂,涉及到方方面面,一些中心城市要实现“硬扩容”并非易事。比如类似深圳、厦门、宁波这些计划单列市,在财政上与所在省是“分灶吃饭”,要并入周边地区,存在着较大阻力,难度较大。再比如,关于广州与佛山合并,也是一个民间的老话题,但要合并佛山这样的万亿级城市、历史文化名城,亦并非易事。

在“硬扩容”较难实现的情况下,更多的中心城市正在通过打造大都市圈,打破户籍壁垒、加快同城化的方式,实现中心城市的软性扩容。

比如,宁波近期公布了“关于公开征求全面放宽我市落户条件意见建议的公告”,提出宁波将根据“甬舟一体化”工作要求,给予舟山户籍人员迁移户口同城待遇,舟山市区户籍等同于宁波市区户籍,舟山县市户籍等同于宁波县市户籍。

在南京 ,当前南京都市圈持续深入推进,南京与周边地区产业融合发展的步伐不断加快,便捷的交通也拉近与周边城市的距离。安徽滁州人乘坐高铁18分钟就可抵达南京南站。5月11日,南京市委市政府发布长三角一体化《南京实施方案》,里面频繁提及南京都市圈的发展。南京还将加快修编《南京都市圈发展规划》并争取上升到国家层面。

深圳市发改委近期发布《2019年工作总结和2020年工作计划》提出:加快推进深圳都市圈规划编制。充分借鉴三大世界级湾区发展经验,协调莞惠河汕四市共同参与,合理确定都市圈发展重大任务举措,助力河源、汕尾融入大湾区建设。

深圳后海。(林小昭/摄)

在广州,根据广州市国土空间总体规划(2018-2035年),围绕广州与周边城市融合发展,共建广州大都市圈。其中包括推动更高质量的广清一体化,推进广佛肇清云韶经济圈合作发展。

打造大都市圈

实际上,近年来,不少大城市与周边地区的产业梯度分布正深入推进。以深圳为例,突破行政区划的限制,通过打造大都会圈等形式,实现与周边地区更加紧密的合作,是当前对深圳来说更可行的方式。当前不少深圳的企业都将制造环节外迁至东莞、惠州、河源等地,在深圳本土留下总部、研发设计等环节或者母厂。

周边地区可谓“近水楼台先得月”。广东省体制改革研究会执行会长彭澎对第一财经记者分析,东莞近十年来新兴产业发展很快,主要是承接了深圳大量的高科技产业外溢,经济发展韧性不断增强。

5月13日,雪松大宗商品供应链集团与广清经济特别合作区广德(英德)产业园正式签署《雪松铜基新材料生产项目投资合作协议》。根据协议,雪松大宗将在广德园投资建设铜基新材料产业基地,项目专注于高端制造,规模运营后年产值将达25亿元。

华南城市研究会会长胡刚教授告诉记者,对中心城市来说,行政区划调整涉及的事情比较复杂,但打造都市圈,加快与周边地区的同城化发展相对要容易一些,这也是中心城市实现扩容的一个方式。

彭澎说,大城市疏解非核心功能,主要就是制造环节外迁。这个过程中,市场化的选择就是周边地区,因为总部、研发、设计等环节还在一线城市,“很多大型制造企业都要依托大城市的周边,尤其是高端制造业集群,在周边地区更容易形成。”这种产业的分工互补,最终带来“双赢”的局面,进而形成了联系十分紧密的都市圈(都会圈)。

对大城市来说,自身的制造业虽然外迁,但依旧稳在都市圈的范围内,还是能有效保留完整的产业链配套,与此同时,腾出来的中心城区着力发展总部经济、现代服务业和高新产业,两者结合起来,打造更强的产业竞争力。

这种扩容方式,实际上是一种软性扩容。即通过区域协同发展模式,在拥有良好产业协同发展的基础上,通过大都市圈的发展模式,一些企业做不了的事情交由政府去做,比如通过加快打造轨道交通,为产业的梯度分配服务。

去年2月21日,国家发改委在官网公布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。这意味着,中国城镇化全面进入了都市圈时代。

《意见》明确,要打造轨道上的都市圈。统筹考虑都市圈轨道交通网络布局,构建以轨道交通为骨干的通勤圈。在有条件地区编制都市圈轨道交通规划,推动干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通“四网融合”。探索都市圈中心城市轨道交通适当向周边城市(镇)延伸。

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