全国土地利用规划调整完成 用地指标或局部微调

在“十三五”规划落定后,事关地方政府经济发展空间和生产要素配置的用地指标,正在悄然之间出现临局部微调的可能,这种可能性,将在不久的将来有望变成现实。

《全国土地利用总体规划(2006~2020)》(下称《规划》)的调整工作,已经由国土资源部完成。在“总量稳定、局部微调”的原则下,《规划》的调整稿已经由国土资源部部长办公会审议通过,下一步将报请国务院批准后实施。

在此之前,北京、上海、天津等城市在“第二次全国土地调查”(下称“二调”)中被发现,均存在距2020年尚有6年的情况下,已经逼近或已经用尽耕地保有量红线或新增建设用地总量指标。

进入“程序”

“土地利用规划的修编工作,现在算是进入审议程序了。”12月16日上午,一位不愿具名的地方国土资源厅内部人士向《中国经营报》记者透露,《规划》调整的方案编制工作已经完成,目前进入“审定、审议”程序,“目前国土资源部层面已经没有什么意见了。”他说。

日前,国土资源部召开第24次部长办公会,国土资源部党组书记、部长姜大明主持召开会议。部长办公会通报显示,第24次部长办公会的主要议程,即是听取《规划》调整方案的汇报,并对《规划》进行审议。

在该次会议上,国土资源部土地利用司有关负责人就《规划》的调整方案进行了汇报。姜大明和国土资源部党组成员、副部长共同就《规划》的调整方案进行审议,依据相关程序,国土资源部第24次部长办公会审议通过了《规划》的调整方案。

《全国土地利用总体规划(2006~2020)》是中国现行土地管理体系中的纲领性文件,也是全国建设用地进行指标管理、用地审批的根本依据所在。依据这一规划划定的到2020年全国耕地不少于18亿亩的“红线”,国土资源部倒算出每年的新增建设用地指标,并酌情分配至各省、自治区、直辖市,再依据地方土地利用规划、经济发展需要等,由省级政府向市县一级政府按照年度分配建设用地转用指标,各级国土部门据此进行新增建设用地指标审批。

现行《规划》于2005年制定完成并由国务院审议通过实施,至今已有将近10年时间。从2004年开始,根据国务院的工作安排,国土资源部开始着手对现行《规划》进行调整,国土资源部内部人士透露,至2015年11月前后,《规划》的调整方案已经基本完成。

局部微调

根据相关工作程序,经由国土资源部部长办公会审议通过的《规划》,将于近期上报国务院进行审议。待国务院常务会议审议通过后,《规划》将正式在全国范围内开始实施,作为土地管理体制运行的新纲领。

“《规划》刚开始调整的时候,有一种说法是18亿亩耕地红线将有所调整,但现在看,这个说法是夸大了的。”前述地方国土资源厅内部人士称,对于《规划》的调整,国土资源部一直表现得十分审慎。

记者了解到,在调整方案的过程中,国土资源部确定了“总体稳定、局部微调;应保尽保、数质并重;节约集约、优化结构;统筹兼顾、突出重点;加强协调、充分衔接”的基本原则,以确保中国实有耕地数量稳定、质量不下降,土地利用水平明显提高,促进经济社会协调健康发展。

中国土地开发综合研究中心首席研究员孙前彬向本报记者表示,他个人认为,在耕地保有量总量目标不变的情况下,对新增建设用地的结构、分布、时间区间等进行调整,是有可能的,也是比较科学的。

记者了解到,《规划》调整方案实际于2015年11月前后就已经基本完成,但直至12月才最终由部长办公会审议,即是由于等待对“十三五”规划的审议。因此,《规划》的调整实际上是遵循国民经济发展第十三个五年规划的要求和需要。

“具体微调的情况,部里面还没有正式做通报,我们也不便多说,但是可以肯定的是,会更有利于新型城镇化模式下,地方社会、经济工作的开展,这不是一个简单增加用地指标,还是减少用地指标的问题,这其中也涉及到一些管理制度创新。”前述地方国土资源厅人士称。

用地紧张

一方面是国土资源部对待《规划》调整方案的审慎态度,另一方面则是地方建设用地紧张的局面。根据此前“全国土地‘二调’”的数据汇总情况,北京、天津、上海等城市,均不同程度地出现到2020年的用地指标紧张问题。

全国土地二调结果显示,以2020年为限,上海已经没有农地占用的空间;北京市和天津市在农地占用空间的指标上,也仅有1.24万公顷和2000余公顷。

2014年6月,姜大明主持召开部长办公会,讨论了调整完善《土地利用总体规划纲要(2006~2020)》的相关问题。要求依据二调结果数据,适时调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规划规模等,切实维护规划的严肃性和可操作性。

据当时与会人士回忆,姜大明提出,一是要科学论证耕地保有量,要依据二调成果,调整增加耕地保有量和基本农田保护面积,合理安排生态退耕;二是有序推进“三线”划定,优先划定永久基本农田保护红线和生态保护红线,合理确定城市开发边界;三是及时更新规划数据库,做到图、数和实地相一致。

“当时的情况是,‘十三五’规划正在编制当中,一些基本目标、指标、路径、原则还都没有最终确定,因此,国土资源部采用了这一口径,在调整的工作中,国土资源部还特别强调,要防止借《规划》调整,扩大用地规模,部里面还特别跟我们强调,是调整,不是‘修编’。”前述地方国土资源厅有关人士告诉记者。

他还告诉记者,接下来,土地的用途管制和管理,以及耕地保护工作还将进一步加强,尤其是在“十三五”规划中明确提出生态发展、注重环境承载力等方面的总体精神之后,对耕地保护制度仍将日趋严格。