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李宇嘉:革新土地财政是建立楼市长效机制的基石

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(原标题:李宇嘉:革新“土地财政”是建立楼市长效机制的基石)

要实现“房子是用来住的,不是用来炒的”,光靠短期调控、控制资金流向显然不是办法。

纵观国内外,住房本身具有居住、投资和投机等多重属性,且各种属性之间的界限模糊,何况我国城市化快速推进,居民实现资产收益的愿望强烈。因此,要让住房回归居住属性,基础性制度改革无疑成为关键。

基于楼市与地方政府行为和财政金融关系之复杂、利益关系之深远,笔者认为,应当要把革新土地财政作为建立房地产长效机制的“牛鼻子”。

我国历史上,制衡中央宏观调控和地方自主性的“财政分权”,一直是行政、财税体制和金融运行的最大影响因素,也是地方政府行为、经济绩效最重要的决定因素。

中国加入WTO以后,外向型经济大发展,地方大规模招商引资,随着制造业繁荣以及工业化进程的提速,城市化也迅速开启。这一急速转型,带来短期内基础设施和公共服务融资的巨大需求,但分税制的财政分权并不能适应这一变化。1998年“房改”以及2003年国有土地“招拍挂”制度的确立,开启了地方政府一次性出售土地70年使用权,为基础设施和公共服务设施融资的历程,即“土地财政”。

我国融入全球化,以比较优势参与国际分工、接受产业转移的历史背景下,土地财政高效率地贴现未来70年城市化、工业化“红利”的特征,巧妙地解决了短期内城市对基础设施和公共服务设施“一次性投入、长期内收回”的巨大融资需求和期限错配,中国经济由此开启高速增长时期。客观上讲,土地财政以其服务于基础设施融资,及衍生出的低地价招商、补贴、作价、土地换配建等形式,让低成本优势尽显,铸就了制造业大国地位。而制造业大发展和税收高增长,也增强了国家的调控能力。

制造业繁荣也是快速工业化和城市化的黏合剂。近40年的工业化是今天中国装备制造、高铁等高端制造积累和沉淀的结果。城市化是第三产业发展,内需社会构建和转型的全球规律。当前,我国人口红利减退,资源环保形势倒逼,城市化已转入中低速增长,房地产进入存量时代,加上产业升级、共享发展理念深入,全球制造业再平衡等,土地财政作为当前阶段的财政分权也必须适时而变。

党的十八届三中全会提出,建立现代财政制度,建立事权和支出责任相适应的制度,发挥中央、地方两个积极性。事实上,这是基于当代公共财政诉求的财政分权改革。

但是,土地财政及以其衍生特性(低地价招商、补贴、作价入股等)、自主性(不纳入预算)、政府能力高效率等固有的特性,带给地方利益之多元,对GDP竞标赛的政绩考核之迎合,也是此前财政分权(如包干制、行政收费)所不能比拟的。因此,土地财政就像基因烙印一样,已深入地方政府行为的血脉中。

转型时期,土地财政未适时革新,这是当前楼市许多问题的根源。首先,基于短期固定资产投资、税收高增长的考虑,低地价招商和城市“摊大饼”扩张变本加厉,新区和园区泛滥并演化为空城、鬼城,产生了很多没有税收基础、实体入驻的房地产项目。而楼市供应过剩,引发去库存及房价下跌压力,又使债务风险的预期空前上升。

其次,内外部环境变化,中低端产品出口导向的制造业繁荣局面难以延续,以土地财政带动固定资产投资的“资本形成依赖”,带动上下游繁荣,这是当前产能过剩的根源。目前,产能利用率不足70%的行业,如钢铁、水泥、玻璃等都与房地产密切相关。

再次,土地财政是当代货币信用的源头,地价房价上涨,以其“金融加速器效应”创造信用和资产泡沫,也自然会提高系统性的风险。高地价和高房价循环预期是商品房市场繁荣的前提,也是土地财政得以维持的基础。但土地和房租是实体经济的基础成本,高地价、高房价让中国制造大国转型制造强国的战略因高成本而受阻。同时,高地价、高房价让“三个一亿人”的人本城市化受阻,是城镇化率从50%迈向70%、跨越中等收入陷阱的拦路虎。

最后,土地财政依赖度加深,意味着地方对房地产市场的微观干涉加深,土地拆迁、规划随意调整等乱象层出不穷,房地产市场化前景堪忧。

当前经济形势及财税体制改革现状,决定了土地财政暂时还无法退出,但完善土地财政并创造条件向税收型财政渐进转型已成共识。为此笔者建议:

首先,以地均产值和就业人口为刚性指标,建立存量工业用地腾退红线,触及红线的工业用地一律由政府收回,以消除低地价招商造成低效闲置与住宅用地荒并存局面,让城市供地“上台阶”。

其次,应当建立“先租后买、产权共有、以租抵供”的新房供应机制,新房(特别是新区)以成本或折扣计价反算租金水平,让新市民低成本入住。同时,新市民与政府共有产权,启动租金抵月供政策,渐进让新市民积累并拥有产权住房。

另外,土地出让净收入(辅以财政补贴和转移支付)可全部用来建设医院、学校等公共服务设施,以降低城市化成本。供地“上台阶”、新市民安居,这是降低房价、夯实楼市长期需求基础、建立内需社会的长效机制,也是降低资产泡沫风险的长效机制。

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