张红宇：农村土改主线是处理好农民和土地的关系

（原标题：张红宇：农村土改主线是处理好农民和土地的关系）

3月5日，国务院总理李克强作政府工作报告，在总结2016年改革成果时，提到农村土地“三权分置”办法得到完善；在布置今年改革任务时，明确指出，要“深化农村土地制度改革试点，赋予农民更多财产权利”，“发展多种形式适度规模经营，是中国特色农业现代化的必由之路”。3月7日，农业部部长韩长赋亦谈及，适度规模经营是应对大宗农产品效益和增收空间受挤压的措施之一。

用农村土地制度改革打造资源流动的“池子”，再通过规模经营实现降本增效，正是顶层设计中对于今后“三农”发展的思路。深化农村土地制度改革今年怎么改？规模经营今年怎么做？就此议题，《每日经济新闻》记者专访了农业部经管司司长张红宇。

从“两权分离”到“三权分置”

《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）：家庭联产承包责任制下，土地集体所有，但承包经营权赋予农民，是一种“两权分离”，而“三权分置”主要探讨了农村土地所有权、承包权、经营权三者的关系，目前来看主要是放活了经营权。为何要放活经营权？

张红宇：随着工业化、城镇化快速推进，土地经营权流转越来越普遍。截至2016年底，全国土地流转面积占家庭承包耕地总面积的35.1%。相当于全国2.3亿农户中，超过7000万的农户部分或全部流转出了土地。在这种情况下，平等保护土地经营权，赋予经营主体更加稳定的预期，处理好流出者与流入者的关系，成为一大现实问题。

习近平总书记2013年时明确提出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。在当年年底召开的中央农村工作会议上，习近平总书记进一步全面系统地提出了实行“三权分置”的重大改革思想。党的十八届五中全会明确要求，完善土地所有权承包权经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转。可以说，“三权分置”是中央重大战略意图的具体体现。2016年10月，中办下发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对引导土地经营权有序流转、发展适度规模经营、推动现代农业发展提供了制度基础。

在“三权分置”制度框架下，放活经营权，可以打破社区的封闭和户籍的限制，可以通过市场化手段来获得经营权，具备社会性和开放性，更好地激发各类资源要素活力。通过实行“三权分置”，更多体现了效率和可持续发展，着力推动形成承包小农、经营大农并存的格局，有助于提高农业发展质量效益和竞争力。

现阶段实行“三权分置”，更多着眼于农业资源优化配置问题，通过放活经营权来提高农业规模化、集约化水平。从制度获得主体看，在家庭联产承包责任制中，承包经营权依据集体经济组织身份来取得，体现集体经济组织成员权，具备特定性，从某种程度上来讲，限制了资本、技术等先进要素的进入。从制度绩效表现看，家庭联产承包责任制更多体现了公平，形成了户户包地、家家种田的格局。

“确保农民集体有效行使集体土地所有权”

NBD：“三权分置”，那么权力与权利的边界在哪里？怎么界定？

张红宇：集体所有权、农户承包权、土地经营权统一于农村基本经营制度，“三权”之间具有层层派生的关系，又能够相对独立地运行。“三权”之间，农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有的承包经营权是集体所有权的实现形式，在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权。

在政策和法律上厘清“三权”关系，是一个需要在实践中不断探索和完善的过程。要通过不断实践探索和理论创新，逐步完善“三权”关系，充分发挥“三权”各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。

在“三权分置”过程中——

集体所有权必须得到更加充分的体现和保障，不能被虚置。要明确和保障集体所有权的发包、调整、监督等权能，包括：农民集体有权依法发包集体土地；因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地；对承包农户和经营主体使用承包地进行监督；采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途行为等。通过建立健全集体经济组织民主议事机制，切实保障集体成员的知情权、监督权、决策权，确保农民集体有效行使集体土地所有权，防止少数人私相授受、谋取私利。

稳定农户承包权，土地承包权是农民最重要的财产权之一，农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，中央对农民承包权益的保护始终是明确的。

放活土地经营权，这也是实施“三权分置”的重要目的，促使提升土地产出率，保障务农者的劳动效益和收入水平，更好地促进规模经营和现代农业发展。

NBD：那么“三权分置”目前的进展怎样？在地方实践中，还有哪些需要注意的问题？

张红宇：当前，农村土地“三权分置”制度框架虽已初步建立，但在理论和实践层面仍存在一些需要解决的问题。

一要加强理论研究。中央文件已初步明确了“三权”的权能内涵以及“三权分置”的实现路径。针对法学、经济学界的相关争论，要深入研究土地承包和土地流转过程中农民集体、承包农户、经营主体的权利和权能内容，进一步厘清“三权”的权利边界，完善“三权”权能内容，厘清相互关系。在此基础上，做好农村土地承包法等相关法律的修订和完善工作。

而在试点试验的基础上，要抓紧研究提出承包地退出办法，既要充分保障广大农民的财产权益，又有利于土地集约节约利用，避免重蹈部分东亚国家因土地规模经营水平低而导致农业竞争力弱的问题；健全土地经营权抵押融资配套制度，稳步推进经营权抵押贷款试点，切实解决新型经营主体金融信贷难问题。

规模经营如何把握好“适度”

NBD：从传统上看，我国农业的特点是分散粗放经营的小农经济，而现在我们又面临效率低下的农业短板，那就必须要提高资源配置效率、土地产出效率以及劳动生产效率。怎么提高这三个效率？

张红宇：发展现代农业，推进农业供给侧结构性改革，规模经营势在必行。必须发展农业规模经营，破除小农经济约束，从根本上提高资源配置效率、土地产出效率和劳动生产效率。

2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，以及提到的“三权分置”办法，主要目的就是要推进规模经营发展，通过生产或服务的规模化，解决户户包地、家家种田的“弱者种田”局限，来降低成本、规避风险、提升效率。

NBD：但是看一下其他国家的经验，规模经营也存在“规模不经济”的现象。

张红宇：所以，规模经营要把握好“适度”。中国发展规模经营，主要是立足于农民增收、农业增效，这决定了我们并非是想通过规模扩张，来实现美国、澳大利亚等发达国家在土地资源方面的竞争力。这在中国既不可能，也不现实。

我们所提倡的规模经营，从农民收入的角度来看，“适度”的标准应为当地户均规模的10~15倍。目前，城乡居民人均收入之比为2.72：1。在农民收入构成中，家庭经营收入约占40%，其中种植业收入约占50%。

粗略计算的话，从事种植业的农民只需要在现有经营规模基础之上扩大10~ 12倍，就可以达到城市居民的平均收入水平，这就是我们所追求的适度经营规模。

如果是种植经济作物，从上海、成都的调研来看，10亩不到就可以满足这个收入标准。最近几年，各地陆续推出家庭农场适度规模的标准，上海为100~150亩、江苏为100~300亩，都是合适的。推进规模经营应有阶段性。第一阶段着眼于保收入、保效益，使从业者感到农业有奔头，提升农业的吸引力。第二阶段应着眼于提升竞争力。从这个角度看，中国农业规模经营的产业选择意义重大。简言之，园艺性作物比粮食作物的规模经营，在我国更有前途，在国际上也有比较优势，是提升我国大国农业竞争力的突破口。

NBD：那么从您的调研来看，有哪些实现适度规模经营的路径呢？

张红宇：规模经营有两条路径。规模经营是农业生产要素的优化组合，既可以发展土地集中型规模经营，也可以发展服务带动型规模经营。

在土地集中型规模经营中，新型经营主体通过土地经营权流转达到生产的规模化，形成土地要素集中的规模经济效益。在上海、江苏等经济发达地区，土地流转比例已超过60%，有助于破解“谁来种地”问题。

在服务带动型规模经营中，通过发展农业生产性服务业，深化专业分工，均衡配置各类资源要素，实现分工经济下的报酬递增和农业劳动生产效率的提升。在河南、四川、湖北、湖南等地区，大量农民转移就业，留守老人、留守妇女从事农业生产经营的居多。在这种情况下，通过提供农业社会化服务，不需要转移经营权就可以获得规模效益，有助于解决“地怎么种好”问题。

无论怎么改革、如何发展规模经营，都必须坚持农民土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系，坚持农民的主体地位，维护农民合法权益，把选择权交给农民，发挥其主动性和创造性，不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。不能操之过急、摊大求快，追求所谓的规模越大越好、比例越高越好，人为“垒大户”。要充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异，立足当地实际，因地制宜探索促进土地有序流转、发展多种规模经营的实践探索和制度创新。这是规模经营要守住的底线。

此外，做好农村承包地确权登记颁证工作，依法维护农民土地承包经营权的合法权益，是实行“三权分置”农地制度改革的重要前提，也是推进土地经营权有序流转、发展规模经营的重要基础。

NBD：土地实现规模化经营了，那土地联系着的人和乡村会发生哪些变化呢？这就涉及到新农村建设的部分。可否给我们举一些您认为不错的实践案例？

张红宇：新农村建设的目标不是将农村建设成城市，而是将农村建设得更像农村。

成都市进入新世纪以来，在农村发展、农村改革两大方面都走在了全国的前列，而在新农村建设方面，成都市探索出了一条“小组微生”的建设模式，同样值得推崇。因为从地理环境来看，成都平原在全国都极具代表性。成都根据川西平原特色，大力发展林盘经济、小村落、散点式布局，并对川西民居进行传承保护，既有效地推行了城乡统筹，又摒弃了大拆大建将农村城市化，将村庄融入了风景之中，值得各地学习。

张红宇纵论农村土地制度改革“三权分置”

保障体现集体所有权：通过建立健全集体经济组织民主议事机制，确保农民集体有效行使集体土地所有权，防止少数人私相授受、谋取私利

稳定农户承包权：土地承包权是农民最重要的财产权之一，中央对农民承包权益的保护始终是明确的

放活土地经营权：促使提升土地产出率，保障务农者的劳动效益和收入水平，更好地促进规模经营和现代农业发展

“三权分置”实践中的待解问题

要抓紧研究提出承包地退出办法，既要充分保障广大农民的财产权益，又有利于土地集约节约利用

健全土地经营权抵押融资配套制度，稳步推进经营权抵押贷款试点，切实解决新型经营主体金融信贷难问题

规模经营讲求一个“适度”

我们并非是想通过规模扩张，来实现美国、澳大利亚等发达国家在土地资源方面的竞争力。这在中国既不可能，也不现实

从农民收入的角度来看，“适度”的标准应为当地户均规模的10~15倍。在农民收入构成中，家庭经营收入约占40%，其中种植业收入约占50%。粗略计算，从事种植业的农民只需在现有经营规模基础上扩大10~12倍，就可达到城市居民的平均收入水平

“适度”规模经营的两条路径

土地集中型规模经营：新型经营主体通过土地经营权流转达到生产的规模化，形成土地要素集中的规模经济效益

服务带动型规模经营：在留守老人、妇女从事农业生产经营居多的情况下，提供农业社会化服务，不需转移经营权就可以获得规模效益