李宇嘉：从土地供给到房屋供给的瓶颈亟待疏通

（原标题：从土地供给到房屋供给的瓶颈亟待疏通）

近日，住建部和国土部联合发文，要求加强住房和用地供应管理。具体措施上，一方面要求，各地要编制并向全社会披露近3年及中期（5年）供地计划；另一方面，以商品住房在售库存消化周期作为是否增加供地的量化指标，消化周期在6个月-12个月的要增加供地，6个月以下的，不仅要显著增加供地，还要加快供地节奏；此外，住建部和国土部要督导供地计划编制和实施；最后，房价上涨压力大的城市，建立项目行政审批快速通道，对拖延上市和捂盘惜售的要严处。

这是2月份以来，新一轮楼市调控升级后，第一次出台的针对全国楼市调控的统领性文件，也是新一轮调控从“需求端”开始转向“供给端”的标志。近期，40多个城市高效率地启动调控，整体力度可谓“史上最严”，调控不仅覆盖一线、二线、三线、四线城市，且起用了“限售”（获产权证起一定年限后才能出售）、“限签”（特殊类房屋或涨幅过高不予网签）、单身限购等此前从未有过的工具。而且，调控做到了精细化，某一类房屋需求过旺、价格上涨过快，政策随时跟进、冒头即打。

问题是，本轮调控距上一轮调控（2016年10月）仅过了6个月。是库存确实大幅度下降了，还是分布不均，或是项目进度缓慢？抑或是供地效率不高？开发商“捂地、捂盘”？首先，需要分析一下库存的变化。在售库存确实下降得很厉害，根据易居研究院的监测，2014年9月，35个城市在售库存达到近5年新高，消化周期为17.5个月，而今年3月已降至9个月左右。笔者认为，在售库存下降的影响并不大，因为在预售制度下，可以加快在建未售部分进入销售的节奏，甚至调整预售门槛。

目前，根据广发证券的监测，全国已开工未预售的库存面积为31.6亿平方米，库存消化周期近30个月，属于高库存阶段。供求关系最紧张的京沪深，假设施工面积的20%经批准预售销售出去，剩余施工面积就是累积的已开工未售部分，目前这部分达到京沪深年度商品住房销售面积的3倍-5倍。2012年以来，尽管土地购置、新开工面积整体负增长，特别是新开工在2014年-2015年连续2年负增长（这在过去从未发生），但施工面积却一直呈现正增长，销售面积增长更快，意味着开发商手上的土地储备在消耗。开发商储备土地约为其年度销售的3倍-6倍。

因此，即便源头上的土地供给不足，伤及开工和供应，但可以通过加快预售审批，平衡短期供求，甚至调整预售门槛。另外，已批未建库存也是潜在供应。据中金公司监测，按照目前住宅销售规模，一线、二线城市和三线、四线城市已批未建土地消化周期分别为16个月和51个月。2003年-2013年（除2009年），全国年均土地购置在3.6亿平方米-4.5亿平方米之间，平均为3.84亿平方米。2014年-2016年，土地购置面积分别为3.34亿平方米、2.28亿平方米和2.20亿平方米。因此，土地供应下降是近三年的事情。这也佐证了，不仅已开工未售面积很大，开发商手上也有大量未开工土地储备。

此外，土地购置仅仅是供地的一个口径，政府以土地换配套、土地作价出资或入股、旧城改造、企业利用自有土地建设等等，虽然很多未纳入土地购置，但也是供地的范畴。直接增加土地，从编制计划到储备土地，再到土地平整和出让，再到开发和配套，周期很长。而且，越是热点的城市，开发强度和生态限制越大，新地供应弹性越低。存量腾地，则面临调整区域规划，土地转功能（如“商改住”、“工改住”），增加公共配套等障碍，教育和医疗配套还要单独落地。

这就是为何，近年来一线城市供地计划完成率不足50%，各大城市土地“批而未供”屡见不鲜。2014年，国土部督察发现，2009年-2013年，华北五省（区、市）批而未供土地13.97万公顷，闲置土地2109宗，涉及土地面积1.14万公顷，5年平均批而未供率达35.58%，其中北京批而未供土地2万公顷，批而未供率高达74.5%。由此，相比新增供地，加快在建进入预售的节奏，加快已批未建土地开工和施工的进程，对于中短期内增加有效供应、缓解供求紧张预期的效果更显著。

总之，笔者认为，中短期内，疏通从土地供给到房屋供给的瓶颈，乃缓解供求紧张预期的关键。开发商和企业“捂地捂盘”、“坐地升值”已成常态。这是当前用地投放后，亟待解决的“最后一公里”问题。近年来，闲置土地收回效果不佳、捂盘惜售一直未得到治理，恶化了供应效率低下的局面。当然，很多闲置是政府储备和公共配套造成的。

另外，近期“类住宅”火爆说明，土地供应的结构要调整，效率要改善：一方面，大城市第三产业对经济增加值的贡献早已超过了60%，低效闲置的工商业用地投放要减少，住宅类用地投放要增加；另一方面，“类住宅”尽管也是供应，但其没有公共配套，与工商业规划混沌，住房供应效率很低，浪费土地资源。总之，相比新增土地为潜在住房供应的池子中“蓄水”，将池子中既有的水释放出去，更有必要，效率也更高，特别是大城市新增供地弹性很小的情况下。当然，由于2014年-2016年土地购置下降，为了防止潜在住房供应池子中的水“干涸”，缓解中长期内供求紧张预期，热点城市也需要增加新地供应，但要加强督导，让供地计划变成刚性指标。