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李宇嘉:从土地供给到房屋供给的瓶颈亟待疏通

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(原标题:从土地供给到房屋供给的瓶颈亟待疏通)

近日,住建部和国土部联合发文,要求加强住房和用地供应管理。具体措施上,一方面要求,各地要编制并向全社会披露近3年及中期(5年)供地计划;另一方面,以商品住房在售库存消化周期作为是否增加供地的量化指标,消化周期在6个月-12个月的要增加供地,6个月以下的,不仅要显著增加供地,还要加快供地节奏;此外,住建部和国土部要督导供地计划编制和实施;最后,房价上涨压力大的城市,建立项目行政审批快速通道,对拖延上市和捂盘惜售的要严处。

这是2月份以来,新一轮楼市调控升级后,第一次出台的针对全国楼市调控的统领性文件,也是新一轮调控从“需求端”开始转向“供给端”的标志。近期,40多个城市高效率地启动调控,整体力度可谓“史上最严”,调控不仅覆盖一线、二线、三线、四线城市,且起用了“限售”(获产权证起一定年限后才能出售)、“限签”(特殊类房屋或涨幅过高不予网签)、单身限购等此前从未有过的工具。而且,调控做到了精细化,某一类房屋需求过旺、价格上涨过快,政策随时跟进、冒头即打。

问题是,本轮调控距上一轮调控(2016年10月)仅过了6个月。是库存确实大幅度下降了,还是分布不均,或是项目进度缓慢?抑或是供地效率不高?开发商“捂地、捂盘”?首先,需要分析一下库存的变化。在售库存确实下降得很厉害,根据易居研究院的监测,2014年9月,35个城市在售库存达到近5年新高,消化周期为17.5个月,而今年3月已降至9个月左右。笔者认为,在售库存下降的影响并不大,因为在预售制度下,可以加快在建未售部分进入销售的节奏,甚至调整预售门槛。

目前,根据广发证券的监测,全国已开工未预售的库存面积为31.6亿平方米,库存消化周期近30个月,属于高库存阶段。供求关系最紧张的京沪深,假设施工面积的20%经批准预售销售出去,剩余施工面积就是累积的已开工未售部分,目前这部分达到京沪深年度商品住房销售面积的3倍-5倍。2012年以来,尽管土地购置、新开工面积整体负增长,特别是新开工在2014年-2015年连续2年负增长(这在过去从未发生),但施工面积却一直呈现正增长,销售面积增长更快,意味着开发商手上的土地储备在消耗。开发商储备土地约为其年度销售的3倍-6倍。

因此,即便源头上的土地供给不足,伤及开工和供应,但可以通过加快预售审批,平衡短期供求,甚至调整预售门槛。另外,已批未建库存也是潜在供应。据中金公司监测,按照目前住宅销售规模,一线、二线城市和三线、四线城市已批未建土地消化周期分别为16个月和51个月。2003年-2013年(除2009年),全国年均土地购置在3.6亿平方米-4.5亿平方米之间,平均为3.84亿平方米。2014年-2016年,土地购置面积分别为3.34亿平方米、2.28亿平方米和2.20亿平方米。因此,土地供应下降是近三年的事情。这也佐证了,不仅已开工未售面积很大,开发商手上也有大量未开工土地储备。

此外,土地购置仅仅是供地的一个口径,政府以土地换配套、土地作价出资或入股、旧城改造、企业利用自有土地建设等等,虽然很多未纳入土地购置,但也是供地的范畴。直接增加土地,从编制计划到储备土地,再到土地平整和出让,再到开发和配套,周期很长。而且,越是热点的城市,开发强度和生态限制越大,新地供应弹性越低。存量腾地,则面临调整区域规划,土地转功能(如“商改住”、“工改住”),增加公共配套等障碍,教育和医疗配套还要单独落地。

这就是为何,近年来一线城市供地计划完成率不足50%,各大城市土地“批而未供”屡见不鲜。2014年,国土部督察发现,2009年-2013年,华北五省(区、市)批而未供土地13.97万公顷,闲置土地2109宗,涉及土地面积1.14万公顷,5年平均批而未供率达35.58%,其中北京批而未供土地2万公顷,批而未供率高达74.5%。由此,相比新增供地,加快在建进入预售的节奏,加快已批未建土地开工和施工的进程,对于中短期内增加有效供应、缓解供求紧张预期的效果更显著。

总之,笔者认为,中短期内,疏通从土地供给到房屋供给的瓶颈,乃缓解供求紧张预期的关键。开发商和企业“捂地捂盘”、“坐地升值”已成常态。这是当前用地投放后,亟待解决的“最后一公里”问题。近年来,闲置土地收回效果不佳、捂盘惜售一直未得到治理,恶化了供应效率低下的局面。当然,很多闲置是政府储备和公共配套造成的。

另外,近期“类住宅”火爆说明,土地供应的结构要调整,效率要改善:一方面,大城市第三产业对经济增加值的贡献早已超过了60%,低效闲置的工商业用地投放要减少,住宅类用地投放要增加;另一方面,“类住宅”尽管也是供应,但其没有公共配套,与工商业规划混沌,住房供应效率很低,浪费土地资源。总之,相比新增土地为潜在住房供应的池子中“蓄水”,将池子中既有的水释放出去,更有必要,效率也更高,特别是大城市新增供地弹性很小的情况下。当然,由于2014年-2016年土地购置下降,为了防止潜在住房供应池子中的水“干涸”,缓解中长期内供求紧张预期,热点城市也需要增加新地供应,但要加强督导,让供地计划变成刚性指标。

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