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集体土地租赁房的巨大想象空间 目标实现任重道远

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谭翊飞

利用集体建设用地建设租赁住房,这到底是一个老事物,还是一个新现象,似乎争论不休。

在南方许多城市,城中村的出租屋早已成为许多人进城的第一落脚点,这些地方之所以叫城中村,就因为土地属于村集体所有,而非国家所有,这些房子自然也是在集体土地上建设的出租房。城中村之外,一些村集体通过建设的厂房和员工宿舍,提供给投资商,这也早不是新鲜事。早在十多年前,一些地方就出台了允许集体土地入市的规定,搞得如火如荼,虽然口子开得不大。从这个角度看,集体土地建设租赁住房似乎没什么新鲜的。

最近住房和城乡建设部、国土部下发了《利用集体用地建设租赁住房试点方案》(以下称“《方案》”)。既然叫“试点”显然就是新事物。按照国土部门的说法,首批试点已经取得了积极的成效,既增加了住宅用地来源和租赁住房供给,又增加了农民的收入,一举两得。因此,在构建购租并举的住房体系的大方向下,这项试点得以扩大范围。

从大的方向来看,这些年,土地制度改革一直是市场关注的焦点,其核心则是集体土地入市问题,各地进行了各种探索。如,一些地区实行的地票制度,虽然本质上并非允许集体土地入市,但是通过“增减挂钩”的机制,农民的土地资源得到了更加有效的利用,价值得到提升,城市也增加了建设用地指标。再如,前几年集体经营性建设用地已被允许入市,但因为集体经营性土地占比较少,且土地管理法并未及时配套修订,因此这项改革没有带来太大的影响。

而今,利用集体建设用地建设租赁住房也是迈向“城乡统一的建设用地市场、同权同价”大目标的一小步,与以往的集体土地改革相比,力度更大。

从项目开发模式看,这与过去的房地产开发是完全不同。房地产商开发项目的模式是通过招拍挂取得国有土地使用权,然后通过各种市场化的手段进行融资开发,再出售。其中土地抵押融资是一个很重要的方式。

而今,利用集体建设用地建设租赁房屋,土地仍属于集体所有,程序大不一样。首批试点的一些地区,地方的实施细则要求“农村集体经济组织自主进行开发建设”,如果由农村集体经济组织自行开发,则可能存在项目开发资质的问题。

但《方案》规定,“村镇集体经济组织可以自行开发运营,也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。”这不仅会化解村集体经济组织开发资质的问题,而且给予市场巨大的想象空间。

首先,有利于村集体获得融资。国有土地的开发项目可以通过获得的土地融资,但集体土地无法提供抵押进行融资,目前一些地区进行的“两权抵押试点”也主要是承包经营权和住房财产权,并不包括集体建设用地。允许联营入股之后,村集体可以通过联营或出让一部分股权的形式,获得开发资金。

更为重要的是,对于开发商而言,通过招拍挂拿地昂贵,有些还要求漫长的自持年限,这可能还不如和村集体合作,获得开发项目,共享未来的租金收益。因为不必经过土地征收征用的程序来转变土地产权属性,土地的成本可能大幅降低。

另外,现在城中村的出租屋在管理上较为混乱,主要是前期的规划设计不足,大量“接吻楼”、“牵手楼”,采光不足,居住条件较差。这些出租屋属于农民个体,在物业管理上也难以做到统一规范。

而集体建设用地建设租赁住房,要经过统一的规划、统筹布局、统一管理,这可能会大大改善租户的住宿环境。

目前,一些首批试点的项目采取了纳入政府保障房统一管理的办法,即村集体的租赁房屋建好后,先和保障房管理中心签署长租协议,村集体并不负责具体运营。但是否所有试点城市都采取统一的运营要求,仍有待探索。

按照方案设立的改革目标,通过改革试点,在试点城市成功运营一批集体租赁住房项目,完善利用集体建设用地建设租赁住房规则,形成一批可复制、可推广的改革成果,为构建城乡统一的建设用地市场提供支撑。

也就是说,构建城乡统一的建设用地市场仍是长远的目标。按照十八届三中全会文件的规定,要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。集体建设用地建租赁住房已经迈出了重要一步,但改革目标实现任重而道远。

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