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国土部:政府将不再垄断居住用地 探索宅基地“三权分置”

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姜大明表示,要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。

1月15日,2018年全国国土资源工作会议在京召开,国土资源部长、国家土地总督察姜大明讲话,国土资源部党组书记孙绍骋主持会议。

会议总结了2017年国土资源工作要点,包括不动产统一登记制度全面落地、颁布首个全国国土规划纲要等,并具体布置了2018年的10个方面具体任务。

其中,在布置深入推进农村土地制度改革相关工作时,姜大明强调,要落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。

武汉(楼盘)大学法学院教授、物权法专家孟勤国表示,探索宅基地的“三权分置”,需要在前期制度安排上清晰设计、严密部署,引导宅基地使用权的适度“放活”,尤其预防一些地方的农民在宅基地使用权流转后,占用耕地建房现象的出现。

试点宅基地“三权分置”

在此次会议上,姜大明表示,要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。其中,各地在改革试点中要认真开展宅基地“三权分置”特别是农户资格权的法理研究,探索宅基地“三权分置”的具体实现形式。

孟勤国认为,目前,宅基地的“三权分置”在法律上没有明确依据。但从物权法的角度解释将要进行的试点,可以将农户资格权看作是集体组织成员权的表现,而使用权则是可以流转的用益物权。

而集体组织成员权,是指农村集体经济组织的成员对集体经济组织所享有的权利,与包括选举权、决策权、管理权、监督权等各种权利在内的村民自治权不同,成员权被认为是兼具身份权和财产权性质的特殊权利。一直以来,集体组织成员资格的认定,被认为是农村集体产权制度改革的重点。

中国人民大学公管学院教授严金明表示,从“适度放活”的表述来看,可能将会首先在一些城市化进程较快的经济发达地区,尤其是大城市周边的农村地区,进行有限度的宅基地使用权流转和退出试点。

不过,姜大明在讲话中也专门强调,“城里人到农村买宅基地这个口子不能开,按规划严格实行土地用途管制这个原则不能突破,要严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等。”

对此,多位受访专家及业内人士均向21世纪经济报道表示,这意在避免试点向商业地产开发滑进,宅基地使用权的开发将更多围绕租赁等形式展开。

此外,针对此次试点对小产权房可能产生的影响,易居研究院研究总监严跃进认为,小产权房是在无审批、无监管的非法用地上建成的,定性为违法违章建筑,没有转正的可能。“小产权房”大多数也不是在宅基地上建造,更多的是一些集体经营性建设用地,和宅基地不是一个土地概念。所以小产权房依然会管制,而合规的宅基地将获得优先改革的机会。

“政府将不再是居住用地唯一提供者”

实际上,不仅是宅基地的利用,此次会议对于如何深化农村土地改革的系练性、整体性和协同性,从而增加农民财产性收入、促进乡村振兴,也作出具体部署。

具体来看,会议提出,要统筹农村集体经营性建设用地入市盘活利用闲置农房和宅基地,统筹缩小征地范围与农村集体经营性建设用地入市,平衡好国家、集体、个人利益,让农民公平分享土地增值收益。按照农民在征地和入市中分享收入大体相当的原则,完善调节金征收制度,增强改革的系统性。

各试点地区要抓紧采取有效措施,实现试点政策全域覆盖,试点内容在县乡村全面推开,增强改革的整体性。

三项改革要与农村集体产权、农房抵押、乡村治理、户籍、财税、社保、金融等相关领域改革加强统筹协调,切实增强改革的协同性。

这其中,在当前建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度的背景下,如何使集体土地开发利用与住房制度改革结合起来,则是本次会议另一个受到广泛关注的内容。

姜大明表示,我国将研究制定权属不变、符合规划条件下,非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法,深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点,推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度,让全体人民住有所居,“政府将不再是居住用地唯一提供者”。

对此,中原地产分析师张大伟认为,应当注意区别住宅用地多元化供应,和商品房住宅土地多元化供应之间的区别。后者目前的唯一来源仍然是国有土地的招拍挂。而此次会议更多鼓励集体土地权属不变前提下的租赁土地供应,这将对集体土地价值有非常大的提升作用,同时也会对城市租赁市场带来巨大影响。

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