“一号文件”提出探索宅基地“三权分置”

本报记者 张敏 北京报道

“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”

新鲜出炉的中央一号文件（《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》），对农村土地制度改革着墨较多。其中，宅基地制度改革被认为最具突破性。

分析人士认为，随着城市化进程的推进，以及农村经济建设的需要，当前在大城市周边的农村地区，宅基地流转的需求较为强烈，并成为促使这一制度取得破局的主要原因。虽然不同领域的改革难度和进展并不相同，但乐观者认为，宅基地制度的破局，有可能成为农村土地制度改革的重要突破。

宅基地制度有“松”有“紧”

宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地，其所有权属于农村集体经济组织。

当前，宅基地面临的主要问题在于闲置。2月5日，中央农村工作领导小组办公室主任韩俊在国新办答记者问时就表示，“每年有大量农民离开农村、离开土地，人口大量迁移，在农村就出现大量农房、宅基地常年闲置。”

韩俊还列举了两个案例。到2016年底，武汉市有1902个行政村，农村房屋73万套，其中长期空闲的农房占到了15.8%。河南省一个216户的村庄，常年闲置的农房和宅基地有46户。

据悉，我国共有260万个行政村，宅基地闲置现象并非个案。中国土地勘测规划院某专家向21世纪经济报道记者表示，在大城市周边的农村地区，宅基地问题较为突出，也相对复杂。

他表示，一方面，农民进入城镇后，宅基地闲置较为突出；另一方面，农村发展所需的建设用地指标短缺。在一些地区，还存在违规使用宅基地建设小产权房、农村别墅等现象。

今年1月中旬，国土资源部就曾提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。韩俊透露，这是借鉴农村承包地“三权分置”（所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转）办法，在总结有关试点县（市）探索经验的基础上，提出来的一个改革需要探索的任务。

他表示，承包土地经营权，鼓励流转、鼓励适度集中，宅基地就不存在集中到少数人手里的问题。下一步，在改革试点过程当中，需要认真的开展宅基地“三权分置”，特别是农户宅基地资格权的法理研究。要探索宅基地“三权分置”具体形式，鼓励各地结合发展乡村旅游、新产业新业态，结合下乡返乡创新创业等先行先试，在实践中探索盘活利用闲置宅基地和农房增加农民财产性收入的办法，加快形成可推广可复制的经验。

早在2015年2月，我国就在北京市大兴区等33个县（市、区）开展推进农村土地制度改革三项试点，也称“三块地”（农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度）试点改革，其中宅基地管理制度改革在15个县（市、区）展开。到2017年末，这一试点又被扩展到33个。

总体而言，试点的主要内容在于扩大宅基地用益物权、有偿自愿退出、实现土地财产权抵押等，主要目的在于通过放活宅基地、农房使用权，赋予农民更多宅基地财产权利。分析人士认为，这些试点有助于为“三权分置”的政策设计理清思路。

在宅基地政策上，除松动的一面外，还有对改革原则进行的强化。按照文件规定，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。分析人士认为，这意味着“小产权房”的口子并不会因此打开，“小产权房”仍属于政策禁区。

“三块地”试点继续推进

韩俊同时提到了另外三项任务：第一，落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策。在第二轮土地承包到期以后，再延长30年，使承包期限达到75年。第二，全面完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作。这是农村土地制度改革的一项基础性工作，现在已经到了收尾阶段。第三，进一步完善农村承包地“三权分置”制度。在坚持落实集体土地所有权、稳定农户土地承包权前提下，平等保护土地经营权。

上述措施的侧重点不同，但总体勾勒出了未来我国农村土地制度改革的方向。

我国农村土地主要分农用地和农村集体建设用地两大类，农村集体建设用地包括宅基地、集体经营性建设用地、公益性公共设施用地。

相比之下，农村集体建设用地的改革较为复杂。但提高农村集体建设用地利用效率、确保农村集体土地和城市国有土地同权同价、让农民享受到土地增值收益的原则并未改变。这部分改革的核心，在于“三块地”的改革，以及《土地管理法》中相关条款的修订。

前述专家表示，“三块地”改革已推行多年，但由于涉及领域较宽，并牵涉农业部、住建部、发改委等多个部门，操作繁琐。因此短期内仍会继续推进试点，至于制度上的突破时间，目前仍有待观察。

2017年12月，国土资源部在北京召开深化统筹推进农村土地制度改革三项试点工作会议，将“三块地”改革试点延期一年。

上述会议对三项改革的表述，也凸显出不同领域的难度、进度皆不相同。“土地征收制度改革稳步推进，一些重点、热点、难点问题开始破题。集体经营性建设用地入市改革快速推进，相应的制度安排和规则体系逐步完善。宅基地制度改革深入推进，在确保取得、自愿有偿退出和完善管理制度等方面作了积极探索。”

分析人士认为，农村土地承包经营权的确权登记颁证工作已接近尾声，这将为下一步的土地制度改革奠定制度基础。从不同领域的进展来看，宅基地改革有可能率先取得突破。若进展顺利，其他方面的改革也有望于近些年取得突破。