“放活”宅基地具有激活新一轮农村改革先手作用

（原标题：“放活”宅基地具有激活新一轮农村改革“先手棋”作用）

启动农村宅基地“三权分置”改革，是继家庭承包责任制后农村改革的又一重大制度创新。不论对解决当前农村土地制度的“死结”，还是对新时代恢弘的乡村振兴战略，都具有很强的现实针对性，更具有激活新一轮农村改革开放的“先手棋”作用。

改革开放以来第20个、新世纪以来第15个指导“三农”工作的中央一号文件确定了实施乡村振兴战略的目标任务，即2020年形成制度框架和政策体系，2035年基本实现农业农村现代化，2050年全面实现“农业强、农村美、农民富”。文件明确“适度放活宅基地和农民房屋使用权，但严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”。

适度放活宅基地和农民房屋使用权，就是宅基地“三权分置”改革，即“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权”。十九大报告就已明确提出，完善承包地“三权”分置制度。具体而言，也就是在农村土地集体所有权和农户承包经营权“两权分置”改革的基础上，将承包经营权分为承包权和经营权，实行“三权”分置。从“两权分置”到“三权分置”的改革举措，是继家庭承包责任制后农村改革的又一重大制度创新。

集体土地“两权分置”，即在土地集体所有的基础上，落实并全力保障农户对集体土地的承包经营权，改进了土地要素配置效率，一举解决了十几亿人口的温饱问题，并基本上实现了小康。在改革开放40年后的今天，城乡要素开始全面融合：农业经营方式多样化、规模化、产业化、机械化。而在农村人口大规模进城之后，宅基地闲置低效问题变得越来越突出。城市居民到农村旅游、观光和养老等，正在如火如荼地发展。近年来，互联网、有线电视、通讯网络、道路和物流实现“村村通”，农村社会保障（新农合、新农保）全覆盖，实现温饱和视界拓宽的农民，希望过上更美好的生活。

为顺应城乡要素融合的现状及农民对美好生活的诉求，集体经济范畴的“三块地”（耕地、集体经营性建设用地、宅基地）改革全面提速，尤以耕地承包权流转（转包）推进得最快。在全国2.3亿农户中，目前流转土地超过7000万户，占比30%；经营耕地50亩以上的规模农户超过350万户，新型职业农民超过1200万；农民合作社190万个，主要农作物耕种收的综合机械化水平超过65%，一大批农场、合作社、农业企业等多种类型的新型农业经营主体蓬勃发展，集体建设用地入市也轰轰烈烈地展开。

2013年以来，通过“招拍挂”，大城市外围集体建设用地产业化入市趋势已形成，农村基础设施建设壮大了集体经济，实现了农村集体土地与国有土地同等入市、同地同权，农民分享到了城市化和工业化红利。2017年，随着国家确立13个热点城市开展试点，针对新市民建设市场化租赁住房，成为城市集体建设用地入市稳定和可行渠道。这同时也是农民分享城市化“下半场”红利，即新市民“扎根”和内需动力的重要渠道。

但是，作为农民最主要、最大宗的一块财产，宅基地改革相对滞后。在全国16.5万平方公里的农村非种养殖用地中，宅基地占比高达70%，而建设用地（主要是乡镇企业用地）只占10%，且差不多已利用殆尽。由此，启动农村宅基地“三权分置”改革，不论对解决当前农村土地制度的“死结”，还是对新时代恢弘的乡村振兴战略，都具有很强的现实针对性，更具有激活新一轮农村改革开放的“先手棋”作用。

当前农村耕地呈碎片化状态（全国户均耕地7.5亩、5.7块），经营效率下降，不适应农业成本上升和农业经营规模化、产业化、机械化的现实。很大程度上，这是宅基地“点状分布”隔断，闲置宅基地无法退出所致。近年来，大量农村劳动力向城镇迁徙，甚至出现整村“空心化”情况。据中科院2013年的测算，全国宅基地共约有2.7亿亩（人均229平方米），空置约1.14亿亩，占比近40%。未来，农民进城有望继续提速，宅基地空置还将持续。如果通过退出、村村合并等形式复垦宅基地，农业规模化水平进一步提高，耕地红利当会进一步释放。

当下，不管是城市资本到乡村承包耕地，力推农业规模化、产业化经营和深加工，还是发展乡村旅游和养老、农村电商，建设农村基础设施，或集体建设用地产业化，农村一、二、三产业融合已然形成，对建设用地的需求日增。若宅基地无法退出再利用，农村项目就无法取得建设用地指标，市场化需求正在倒逼宅基地入市。

作为最大宗、涉及面最大的农民财产，宅基地的市场价值若能基于城乡要素融合而释放，则不管是农民进城安家落户，还是农村基础设施建设，或农民返乡创业，支持城市居民到乡下创业，都是一笔巨大的启动资金。而且，盘活宅基地、集体建设用地的市场价值，也是在改变资金、建设用地长期以来的“重城轻乡”偏向，引导工商资本参与乡村振兴，促使“老板”与“老乡”优势结合，进而成为促进城乡公共服务、基础设施、产业结构、生态保护、人口布局等双向互动和融合发展的抓手。

乡村振兴战略是新时代“三农”工作的新旗帜，仅靠财政倾斜、资金扶贫、企业下乡显然是不行的，而且也不可持续，关键是挖掘“三农”的潜力和后劲，盘活宅基地市场价值因而成了关键一步。目前，“放活”宅基地的负面清单已公布，即严守“三条底线”：土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损。清单之外，宅基地“产权激励、要素流动”的赋权可多样化，如宅基地置换新农村住房，换城市住房或入户指标，宅基地复垦换建设用地，基于宅基地地价评估获得抵押贷款、创业贷款，宅基地用房创办小型加工项目、租赁住房等等。由此，产权改革推进，要素配置改善，农村全面进步，农民全面发展的乡村振兴必将水到渠成。