评论：房地产税制改革的理论探讨

特约评论员 张天明

近期在全国两会上，2018年政府工作报告指出，要健全地方税体系，稳妥推进房地产税立法。有关部委官员表示，房地产税总体思路就是立法先行、充分授权、分步推进。征收房地产税的目的主要是用于教育、治安和其他一些公共基础设施提供等这样的一些地方支出。房地产税按照房屋评估值来征税，将对一些困难的家庭、低收入家庭、特殊困难群体给予一定的税收减免。我国会参考国际上共性的房地产税的制度性安排的一些特点，更要从中国的国情出发来合理设计房地产税制度。笔者认为，征收房地产税涉及千家万户，具有举足轻重的作用。它不仅会影响到房地产领域，还会影响到供给侧和消费侧，影响到要素资源在市场范围内和社会生活领域的配置。概括地讲，宏观层面即为税收对国民经济的调控作用；中观层面即为税收对不同产业的政策效应；微观层面即为征纳双方的博弈行为。

税收的历史与国家的历史一样久远。房地产税在我国古已有之，商代的井田制就是典型的房地产税，地分九块，最中间的一块是公田，其余八块是私田，公田由耕种私田的八家农户共同耕种，实质上是以劳动来履行纳税义务。《孟子》说：“同养公田，公事毕，然后敢治私事。”在古代，农业生产高度依赖农田水利建设等公共基础服务。古人明白，只有让公共基础服务拥有稳定的经费保障，把公共生产条件改善了，才能种好自己的私田。因此，公事与私事、纳税与用税在井田制这种古代财产税制上具有辨证的统一，显示了很高的政治经济学智慧。

在现代西方税收理论体系中，征收房地产税的依据有利益交换、能力、社会公平目标等学说。绝大多数国家把房地产税作为地方税的主要税种，征税的目的是建立公共服务资金池，主要用于为本地区道路交通、环境卫生、文化娱乐、中小学教育等经费的支出。而且，居民财产的价值会由于当地政府提供的公共物品的改善(如市政设施、环境卫生等)而提高。在这种类似业主与物业管理公司之间的关系中，纳税人与政府取得了双赢，使社区的公共环境更加完善。曾在美国发生过一个有关房地产税的例子颇具说明力，某市曾想取消房地产税，却遭到居民的反对，他们担心本地区的公共服务质量由此下降而影响自己的物业价值。

我国征收房地产税不能照搬照抄别国经验，要慎重考虑不同的变量。首先，我国的综合税负已经很高，有研究表明，我国综合边际税负已接近40%高位，在世界各国普遍减税的情况下，征收房地产税势必增加国民负担，抑制消费，引发资产外流。其次，我国人多地少、还处于发展中阶段，造成高房价、低收入，如果参照国外房地产税税率标准很可能执行不下去。其次，贫困人口、低收入群体和特殊困难对象如何享受税收豁免，必须着重研究。再次，房地地产是带动性很强的支柱产业，房地产税有可能间接影响房价，造成生产商离场，减少供给，或者将税负转嫁到承租人身上，推高租赁价格。最后，相对于隐含在商品与服务价格中的消费税等间接税，房地产税是一种直接税，更直观，也会让纳税人不适应。

按照2009年11月国家税务总局发布的关于纳税人权利和义务的“公告’’，税收作为公民的私有财产被政府征收，它凭借的法律是建立在这样的契约之上的，即公民委托政府用这笔钱为他们提供公共产品和公共服务，而公民又通过自己选出的代表在立法机关(各级人大)参与制定税法，对税收执法和预算支出进行监督。如何将税收取之于民、用之于民，用到解决老百姓最现实、最直接、最紧迫的民生难题上，用到满足人民对安全、环境、人的全面发展等美好生活的向往上，用到有助于提升社区整体面貌的刀刃上，是决定房地产税改革成败的关键。

因此，笔者认为税制改革应结合供给侧结构性改革与社会治理创新改革，同步推进。

一是“按需征收、评议使用”。房地产税不是征得越多越好，要防止变相摊派、竭泽而渔。应按照社区公共服务需要居民承担的部分，科学测算核定税额，分解分担予以征收。简单地说，就是按照预算支出水平来确定房地产税征收额，这个支出必须是刚性的、必要的支出，或者对本地区的均衡发展和居民的全面发展是至关重要的支出，需要多少就征收多少，而不是多征或者少征。房产价值不应简单作为征税的依据，而是作为衡量居民能力的依据，即房产价值高，说明他的纳税能力强、对社区公共服务的需求更大，相应承担的纳税义务更多，做到公平合理，权责对等。同时，征收上来的税款如何使用，要让纳税人民主参与规划制订与监督使用，建立社区重大项目立项评议与评估机制。

二是“专税专用”。房地产税主要用于改善社区的交通、绿化、教育、医疗、文化、养老等条件，比如，用房地产税建保障房供动拆迁居民居住，腾出来的土地用于居民需要的公园、学校、医院等设施建设。

三是坚持结构性减税。对低收入弱势群体、对只拥有单一住房的工薪阶层，应综合测算他们的税负，平衡其所得税、消费税、财产税所占比例，设定上限，可以抵扣，保证税负只减不增。

四是保持房地产市场稳定发展。坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”，实施差额累进税制，挤出房产泡沫，加强经济适用房、公共租赁房等公益性保障房建设，使居者有其屋，不同类型和层次的住房需求都能得到充分满足。