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评论:房地产税制改革的理论探讨

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特约评论员 张天明

近期在全国两会上,2018年政府工作报告指出,要健全地方税体系,稳妥推进房地产税立法。有关部委官员表示,房地产税总体思路就是立法先行、充分授权、分步推进。征收房地产税的目的主要是用于教育、治安和其他一些公共基础设施提供等这样的一些地方支出。房地产税按照房屋评估值来征税,将对一些困难的家庭、低收入家庭、特殊困难群体给予一定的税收减免。我国会参考国际上共性的房地产税的制度性安排的一些特点,更要从中国的国情出发来合理设计房地产税制度。笔者认为,征收房地产税涉及千家万户,具有举足轻重的作用。它不仅会影响到房地产领域,还会影响到供给侧和消费侧,影响到要素资源在市场范围内和社会生活领域的配置。概括地讲,宏观层面即为税收对国民经济的调控作用;中观层面即为税收对不同产业的政策效应;微观层面即为征纳双方的博弈行为。

税收的历史与国家的历史一样久远。房地产税在我国古已有之,商代的井田制就是典型的房地产税,地分九块,最中间的一块是公田,其余八块是私田,公田由耕种私田的八家农户共同耕种,实质上是以劳动来履行纳税义务。《孟子》说:“同养公田,公事毕,然后敢治私事。”在古代,农业生产高度依赖农田水利建设等公共基础服务。古人明白,只有让公共基础服务拥有稳定的经费保障,把公共生产条件改善了,才能种好自己的私田。因此,公事与私事、纳税与用税在井田制这种古代财产税制上具有辨证的统一,显示了很高的政治经济学智慧。

在现代西方税收理论体系中,征收房地产税的依据有利益交换、能力、社会公平目标等学说。绝大多数国家把房地产税作为地方税的主要税种,征税的目的是建立公共服务资金池,主要用于为本地区道路交通、环境卫生、文化娱乐、中小学教育等经费的支出。而且,居民财产的价值会由于当地政府提供的公共物品的改善(如市政设施、环境卫生等)而提高。在这种类似业主与物业管理公司之间的关系中,纳税人与政府取得了双赢,使社区的公共环境更加完善。曾在美国发生过一个有关房地产税的例子颇具说明力,某市曾想取消房地产税,却遭到居民的反对,他们担心本地区的公共服务质量由此下降而影响自己的物业价值。

我国征收房地产税不能照搬照抄别国经验,要慎重考虑不同的变量。首先,我国的综合税负已经很高,有研究表明,我国综合边际税负已接近40%高位,在世界各国普遍减税的情况下,征收房地产税势必增加国民负担,抑制消费,引发资产外流。其次,我国人多地少、还处于发展中阶段,造成高房价、低收入,如果参照国外房地产税税率标准很可能执行不下去。其次,贫困人口、低收入群体和特殊困难对象如何享受税收豁免,必须着重研究。再次,房地地产是带动性很强的支柱产业,房地产税有可能间接影响房价,造成生产商离场,减少供给,或者将税负转嫁到承租人身上,推高租赁价格。最后,相对于隐含在商品与服务价格中的消费税等间接税,房地产税是一种直接税,更直观,也会让纳税人不适应。

按照2009年11月国家税务总局发布的关于纳税人权利和义务的“公告’’,税收作为公民的私有财产被政府征收,它凭借的法律是建立在这样的契约之上的,即公民委托政府用这笔钱为他们提供公共产品和公共服务,而公民又通过自己选出的代表在立法机关(各级人大)参与制定税法,对税收执法和预算支出进行监督。如何将税收取之于民、用之于民,用到解决老百姓最现实、最直接、最紧迫的民生难题上,用到满足人民对安全、环境、人的全面发展等美好生活的向往上,用到有助于提升社区整体面貌的刀刃上,是决定房地产税改革成败的关键。

因此,笔者认为税制改革应结合供给侧结构性改革与社会治理创新改革,同步推进。

一是“按需征收、评议使用”。房地产税不是征得越多越好,要防止变相摊派、竭泽而渔。应按照社区公共服务需要居民承担的部分,科学测算核定税额,分解分担予以征收。简单地说,就是按照预算支出水平来确定房地产税征收额,这个支出必须是刚性的、必要的支出,或者对本地区的均衡发展和居民的全面发展是至关重要的支出,需要多少就征收多少,而不是多征或者少征。房产价值不应简单作为征税的依据,而是作为衡量居民能力的依据,即房产价值高,说明他的纳税能力强、对社区公共服务的需求更大,相应承担的纳税义务更多,做到公平合理,权责对等。同时,征收上来的税款如何使用,要让纳税人民主参与规划制订与监督使用,建立社区重大项目立项评议与评估机制。

二是“专税专用”。房地产税主要用于改善社区的交通、绿化、教育、医疗、文化、养老等条件,比如,用房地产税建保障房供动拆迁居民居住,腾出来的土地用于居民需要的公园、学校、医院等设施建设。

三是坚持结构性减税。对低收入弱势群体、对只拥有单一住房的工薪阶层,应综合测算他们的税负,平衡其所得税、消费税、财产税所占比例,设定上限,可以抵扣,保证税负只减不增。

四是保持房地产市场稳定发展。坚持“房子是用来住的,不是用来炒的”,实施差额累进税制,挤出房产泡沫,加强经济适用房、公共租赁房等公益性保障房建设,使居者有其屋,不同类型和层次的住房需求都能得到充分满足。

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