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房地产税制改革背景考:"土地财政"贡献度亟待调整

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本报记者张敏北京报道

今年3月4日,十三届全国人大一次会议发言人张业遂表示,加快房地产税立法是党中央提出的重要任务,由全国人大常委会预算工作委员会和财政部牵头组织起草,目前正在加快进行起草完善法律草案、重要问题的论证、内部征求意见等方面的工作。他还透露,对现行的税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出的安排是,力争在2020年前完成改革的任务。

这是自2014年提出房地产税立法之后,官方对这一进程阐述最详细的一次,并首次提出时间表。房地产税的立法工作,也被认为进入快车道。

房地产税立法是房地产调控长效机制的重要部分。该进程固然是大势所趋,但在今年被着重提及,乃是有着重要的背景。

上海易居房地产研究院近日发布报告指出,2017年,我国“土地财政”占地方财政收入的比重达47.7%,时隔两年后重新回到45%以上。但由于土地出让收入难以保持大幅增长,“土地财政”也面临难以为继的局面。

该机构认为,在经济换挡期到来、房地产市场走向存量时代、地方政府财政压力较大的情况下,房地产税制改革已刻不容缓。

三四线城市依赖度高

“土地财政”并非专有词汇,按照上海易居研究院的口径,其由两部分构成,分别是房地产税收收入和土地出让金。

其中,房地产税收主要包括“五税”,即房产税、城镇土地使用税、?契税、耕地占用税、土地增值税。“这五个税种涵盖了房地产开发交易的所有环节,是房地产税收体系中的主体税种。”

上述报告指出,2017年,我国房地产“五税”总收入16437亿元,同比增长9.45%;土地出让金收入为5.2万亿元(财政部数据),同比增长40.7%。

这两者占地方财政收入的比重为47.7%,较2016年上升7.1个百分点。如果再算上房地产企业所得税、房地产增值税等其他税种,去年“土地财政”占比还会更高。

纵向比较,47.7%的“土地财政”比重仅次于2010年和2013年,为史上第三高。

究其原因,主要在于土地出让收入的增加。这与房地产市场升温、土地交易旺盛、土地单价提高有关。去年土地出让金收入也创下历史新高。

“土地财政依赖症”是近些年我国很多城市的普遍现象。2017年,受经济换挡、人口外流等因素影响,很多三四线城市的经济增长率出现下滑。但在板块轮动效应下,这些城市的房地产市场明显升温,并带动土地交易回暖。因此,在一些三四线城市,“土地财政”比重要明显高于全国平均水平。

根据阜阳市财政局的数据,2017年全市财政总收入完成277.1亿元,同比增长22.6%。中原地产的另一组数据指出,2017年阜阳市土地出让金规模达381亿元。尽管存在统计口径、财政结算周期不同的因素,这种反差仍然醒目。

学界一直有观点认为,若考虑到土地一级开发、房地产下游产业带动、土地抵押融资等因素,一些城市的财政收入对房地产业的实际依赖程度可高至7成。因此也有学者将此称为“房地产财政”。

上海易居研究院也指出,利用土地换取财政收入的主要形式还包括:通过一系列优惠政策低价转让工业用地进行招商引资,而后享受外资企业带来的税收效应;以大拆大建的方式进行城市扩张,享受由城市扩张、土地占用以及房地产开发带来的税收;以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体享受向银行进行土地抵押融资的收入。

经济换挡期的收入诉求

“土地财政”曾对中国经济长期平稳健康运行做出了很大贡献,但若依赖程度过高、时间过长,则对经济增长不利。实际上,在各种因素影响下,土地财政正面临难以为继的局面。

上海易居研究院指出,近些年,房地产“五税”收入随房地产交易额的变化而波动,但很少出现大幅调整,其在地方财政收入中的占比也相对稳定。随着“营改增”推进,未来这一收入占比还可能出现下滑。

相比之下,土地出让收入容易大幅波动。这主要受土地市场降温、调控政策制约等因素影响。

今年两会期间,南京市长蓝绍敏在江苏代表团审查计划报告和预算报告的分组讨论中称:“租赁房用地是经营性用地收益的八分之一到六分之一,财政上要减少200多亿的土地收益,是严重‘亏本倒挂’的。”

蓝绍敏的表态意为,南京愿意“牺牲”200多亿土地收益,发展租赁房。但这也客观反映出,对租赁市场的大力扶持,将会影响到土地出让的收益。

房地产市场降温的预期,也会影响到“土地财政”。阜阳市财政局就表示,今年财政增收面临三个不利因素,其中之一就是“伴随国家调控力度不断升级,2018年房地产市场是否延续今年火爆态势,还存在不确定性”。

上海易居研究院指出,房地产市场发展周期决定了未来房地产市场难以像过去一样为地方财政带来源源不断且保持增长的收入,房地产市场将逐渐由增量转变为存量市场,“土地财政”不是长久之计。

由于城市化程度较高、经济转型较早等因素,部分热点城市已逐渐摆脱对此的依赖。例如2017年深圳市财政收入首次突破8000亿元,但当年深圳土地出让金额还不足千亿。

深圳的情况属于个案。在经济换挡背景下,当前地方财政收入增长明显放缓,财政赤字比例偏高,加之“土地财政”难以为继,共同构成了房地产税制改革的大背景。上海易居研究院指出,房地产税改革在未来或许是保证楼市健康平稳运行。同时又保证地方财政收入的最佳方案。发达国家的经验表明,房地产持有环节的税种将成为基层地方政府收入主要来源。

上海易居研究院智库中心总监严跃进向21世纪经济报道记者表示,热点一二线城市正在逐渐向存量市场过渡。过去一年来,三四线城市去库存进程显著,也将使市场加速走向存量时代。这意味着,房地产税改革已刻不容缓。

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