贾康：对房地产税制体系改革的七条建议

贾康

贾康，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。

本文中，贾康提出应扩大房地产税的覆盖面，同时适度考虑税收的调节功能，以城市人均住房面积或家庭住房套数为标准制定计税扣除，在立法过程，以法律文本形式确定细节，尽量减少过多的税收减免。

华夏新供给经济学研究院首席经济学家 贾康

房地产税在几轮热议之后，今年两会上明确要启动立法。虽然最新的说法还有点含混，但无论如何，经过这么多年，房地产税真的要来了。

房地产税制体系是以与房地产相关的税收制度组合形成的一个体系，既包含直接针对房地产业征收的税种，也包含与房地产业相关的其他税种。中国房地产税制经历了统一内外税制、对部分税种的税制改革等多次改革完善。

目前我国现行的18种税种中，有10个税种构成了我国房地产税制体系。根据征收环节不同，在现行体系中，仅有房产税、城镇土地使用税等2个税种是在房地产保有环节征收，其他均在房地产流转环节征收，而且实际上保有环节税负也不涉及非经营性住房。

我国房地产税制体系仍然存在一些问题，不利于税收职能的发挥。一方面，房地产税制体系结构不合理，重流转、轻保有。这个主要从征收环节的税种数量差异和税收收入规模都可以看出。

另一方面，现行房地产税制设计落后于经济实际需求。我国房地产税制革新速度严重滞后。如城镇土地使用税开征24年间仅调整过一次。房产税开征26年间，也仅有将缴纳城市房地产税的外商投资企业和外国企业及个人纳入纳税人范围的调整。

这些落后带来一定影响。比如，当前，我国明确房产税、城镇土地使用税都对居民普通住宅免于征税。税基较窄，就导致税收收入规模偏小，影响了税收收入职能的发挥。尤其是房地产税收多为地方税种，地方财政收入因此受限。

还包括我国房产税税种较多，虽然形式上相互独立，但是实质上却是对同一税基重复征税，引起居民的不满。如房屋租金收入，不仅要征收5%的营业税，还要征收12%的房产税。

此外，多年未做调整的税制，其计税依据也明显不合理。例如，我国房产税的计税依据为房产原值或者租金收入，城镇土地使用税计税依据为实际占用土地的面积，这些都不能反映房地产的实际价值，尤其是近几年我国房地产市场价格的变化较大，计税依据使得税收收入不能随着房地产价值的增加而增加，也会影响税收调控功能的发挥。

房地产税制体系改革是重大系统工程，在战略上需要高度重视；在总体思路上，需要流转环节和保有环节并举。完善房地产税制体系的目标，就是要在特定的经济发展阶段，使得房地产税收能够更好地执行其收入调控的职能。房地产调控也不应仅仅着眼于价格，而要以市场的健康发展，以完善价格形成机制为目标。

基于此，对完善房地产税制体系改革提出几点的政策建议。

一是，取消城镇土地使用税，完善房地产税设计。房产税的税基已经包含土地价值，城镇土地使用税便没有存在的必要。我们主张取消城镇土地使用税，将土地，包括空置土地和地上建筑物全部纳入房产税征收范围。

二是，加强房产税征收管理。在税收征收和管理方面，要做到依法征税、严格征税，避免税收征管上的宽严变化，给大众造成政府政策频繁变动的印象。

三是，建立房地产登记和评估制度体系。没有房地产登记和价值评估体系作为支撑，房产税改革无以为继。这不仅是目前房产税改革试点最为紧迫的事情，也是今后较长一段时间我国房地产税制改革的重要内容之一。特别是保有环节的房产税，将长期承担为地方政府筹集财政收入的职能，征税范围要扩大，必然会给税收征管和住房登记和评估体系带来压力。为此建议，在适当的时候全国各市县要进行一次房产普查，彻底摸清楚房地产存量信息，为税收征管奠定基础。同时，加快建立全国联网的住房信息系统。

四是，要努力对接房地产税的“加快立法”过程。房地产税不能长时间停留在试点阶段。房地产税改革试点的政策效果和问题已经有所显现，目前需要针对问题完善政策，需要努力对接房地产税的“加快立法”过程，完成立法后可分步推向全国。

五是，在税收职能上，各种税要有所偏重，保有环节的税种要逐渐引向以筹集财政收入为主，但要设计“第一单位”的免税扣除。税收收入和调节职能的实现，只能通过复合税制才能实现。在税制设计上，应在现有试点的基础上，扩大房产税的覆盖面，同时适度考虑税收的调节功能，以城市人均住房面积或家庭住房套数为标准制定计税扣除，在立法过程，以法律文本形式确定细节，尽量减少过多的税收减免。长期来看，当房地产价格趋于稳定之后，考虑住房的非流动性，保有环节的房产税应该以为市县级政府提供财政收入、打造主体税种为主要职能。

六是简化土地增值税税制设计，以加强征管实现土地增值税的调控职能。土地增值税是房地产税制体系中肩负调控功能的重要税种之一。由于城市基础设施建设的不断完善，导致土地增值必须通过税收部分归于政府。现行土地增值税的税制设计存在一些问题需要完善，比如税制设计过于复杂，可以适当简化；企业税负过重，偷逃税动机强，可以适当降低税率。此外，针对土地增值税征管中税务部门工作量大的问题，可以允许其聘请独立第三方进行核算。

七是建议定期调整耕地占用税税额标准，以保护耕地。耕地占用税是特定目的税种，主要是为了保护耕地。耕地占用税税额标准应该定期调整，随着经济发展，土地资源的稀缺性越来越强，以占用耕地面积作为计税依据的耕地占用税调节功能在逐步弱化。基于此，建议以耕地面积作为计税依据，定期调整耕地占用税的税额标准，以适应经济形势的变化，维持耕地占用税的调节功能。