从"88房改"到"房改新政"：深圳房改的全国经验

（原标题：从“88房改”到“房改新政”：深圳房改的全国经验）

深圳“88房改”

在中国改革开放四十年中，“房改”一直伴随着我们的记忆。但这份记忆最初、最深的烙印，属于深圳。

以1980年4月2日邓小平关于住房问题的讲话为起点，中国房改正式启动。1980年到1988年，是我国房改的第一阶段，也称为房改的准备阶段。这个阶段，既有理论、思想和舆论的准备，也有在常州、郑州、沙市、四平等城市进行公房全价出售和公房补贴出售试点，在一些城市进行住房金融改革试点，在烟台、唐山、蚌埠等城市进行提租补贴试点等探索，初步取得了土地有偿转让、公房提租补贴和出售公房的试点经验。

而真正的房改成果，出在深圳。

深圳在全国房改中首先迈出大步子在当时有很多原因。一方面，和全国一样，深圳面临着严重的住房困境，而深圳作为特区，吸引了全国各地的人才，这种住房供需矛盾尤为突出。到1987年，改革之风已经在深圳吹了十年，虽然深圳当年投入用于住宅的投资达22.4亿元，几乎占整个特区建设总投资的四分之一，但由于净流入人口平均每年递增37.9%，导致缺房户有增无减。1983年，特区缺房户仅5000户，到1987年已上升到2.2万户，住房供需矛盾急需化解。

另一方面，则是得益于特区先行先试的政策优势。1987年，深圳率先进行了有偿转让土地试点，这让商品房上市有了土地的保障。当年6月，深圳市成立房地产改革领导小组，下设房改办，正式启动房改。房改办通过调查，提出了只有把房子出售给职工，才能加速资金回收，形成“卖房—建房—再卖—再建”的良性循环的思路，并最终形成“提租补贴出售”的房改方案。这一思路随后被1988年2月25日发出的《国务院关于城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》（即11号文）吸收，11号文明确提出了8条改革措施，即：合理调整公房租金、确定住房券补贴系数的方法、多住房多交租和少住房可得益、建立住房基金、出售公房、改进住房金融体制、税收优惠和加强市场管理。

在有了国家的房改方向后，1988年6月，深圳市政府出台《深圳经济特区住房制度改革方案》，推出“以租促售，以卖为主，鼓励职工买房”的房改方案，这是我国第一个地方性的房改文件。

深圳房改的积极效果对后续的全国房改起到了极大的推动作用。1988年底，深圳市房管局就与住户签订了全市第一个住房买房合同。到1989年底，深圳市党政事业单位房改前竣工的老房基本上出售完毕，累计收回售房款120多亿元。在房改的过程中，深圳市创造性地成立了一个长期独立存在的住房基金，通过这个不断滚动的基金，政府先后兴建了一系列的住宅小区，极大地缓解了住房矛盾。

深圳“补贴提租、鼓励买房”的房改探索，也成了中国房改第一阶段局部试点向第二阶段全面推进出售公房为主的房改转折点。在1993年第三次全国房改工作会议上，深圳是唯一一个全面介绍房改经验的城市，经过实践检验的“以卖为主”的房改经验被确定为全国房改的方向。

“98房改”的后遗症

在房改的第二阶段，总体上是以出售存量的公房为主，截至1998年底，全国城镇已经出售的公房，占可出售公房的50%以上。与此同时，国家开始加快住房货币化改革，1996年和1997年，时任国务院总理的朱镕基同志，在两次谈话中提出了“加快住宅建设，使之成为新的经济增长点和消费热点”的要求。深圳等不少城市又开始推动“截断住房实物分配，实行住房分配货币化”试点实施，由此掀起了一个加快房改步伐的新高潮，并成为把房改推向第三阶段的强大动力。

从1998年7月开始中国房改进入被称为推行住房分类供应新制度的第三阶段。当年6月，全国城镇住房制度改革与住宅建设工作会议召开，7月3日，国务院发出《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（即23号文）。它的颁布，被称为“98房改”的正式开始，开启了以“取消福利分房，实现居民住宅货币化、私有化”为核心的住房制度改革，推行新住房制度，即“对高收入者供应商品房，对中低收入者供应含有一定社会保障的经济适用住房，对最低收入者供应含有较多社会保障的廉租屋住房”的分类供应制度。

“98房改”的核心词是“市场化”，中国房地产企业创立时间，大多集中在两个时间点，一个是1992年前后，房地产公司“到海南去”；另一个节点就是1998年前后，恒大、华夏幸福等今天的巨擘均创立于此时，中国房地产的真正红利也开启于此时。市场化造就了房地产的繁荣，但同样，过度的市场化，也让房地产行业陷入了尴尬的境地。

新制度实施20年，毫无疑问，在改善人民住房方面取得了积极成效，但随之而来的问题也非常突出，当年为了拉动内需而被全力推向市场的房地产，出现了重市场、轻保障的情况，房价上涨过快、炒房成风、房地产金融化，一些投机行为更不断吹大着房价泡沫，并隐隐成为威胁国民经济的不稳定因素，这在北上广深等一线城市表现得尤为明显。

而这也成为深圳推行第二次房改的原因。

深圳二次房改，改的是什么？

从深圳“88房改”到全国“98房改”，中国房地产的发展是从封闭到开放的过程，毫无疑问，方向没有错，需要的是在具体执行中的微调。今年深圳的“房改新政”就可以看作“中国房改38年的一次纠偏”。

6月5日，深圳住建委召开了《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见（征求意见稿）》新闻通报会。

从内容来看，这份意见征求稿主要有以下亮点：

第一个亮点，是该意见提出，将针对不同收入水平的居民和专业人才等各类群体，着力构建多层次、差异化、全覆盖的住房供应与保障体系，并计划将住房分为市场商品住房、政策性支持住房以及公共租赁住房三大类，占住房供应比例依次为40%、40%、20%。这在事实上是对“98房改”分类供应制度初心的回归，本质上是保障有需求的中低收入者、特殊人才的住房需求，回归住房的民生属性，平衡市场和民生之间的关系。

第二个亮点，则是这次房改的时间跨度，它提出要“着力构建面向2035年的住房供应与保障体系”，编制全市住房中长期发展规划（2018~2035年），时间长达18年。在之前的房改历程中，一般以10年左右为一个阶段，更多的问题是，由于政府任期的原因，在地方政府的房地产政策实施过程中，为了政绩的短视行为导致了不少地方过度谋取土地财政，深圳“房改新政”则希望制定一个长效机制，为未来18年的房地产平稳发展保驾护航。

第三个亮点，则是深圳扩大居住社区，对待外来人口的包容性。在全国都在一方面限购，一方面又以各种方式招徕人才的当口，深圳提出“实施以公共交通为导向的住房开发模式，突出产城融合、职住平衡，在宝安、龙岗、龙华、坪山、光明和深汕特别合作区等区域建设大型安居社区”、“开展城际合作，落实粤港澳大湾区战略，推动建立都市圈城际住房合作机制，结合轨道交通和产业布局，在临深片区开发建设人才住房和保障性住房”。这不但能为深圳留下人才，还能给既不是“人才”又不符合“安居房”条件的“夹心层”提供安居之所，保持深圳这座城市的创新精神与开放包容的活力。

总的来说，深圳二次房改，着眼的是人民的“住有所居”，这并不是一个中长期的房地产调控政策，而是社会改革的一部分。因此不少地产观察者认为，由于未来保障房在市场占比的扩大，商品房市场进一步压缩，中短期内会加强投资者对深圳房价上涨的预期。

作为一个城市房改方案，深圳“房改新政”并不能完全解决其面临的商品住房价格上涨较快，住房供需不平衡、结构不合理、保障不充分等问题，但在改革开放四十周年的今天，深圳推出这个“房改新政”却意义重大。改革的路上总要有先行者，30年前的“88房改”是深圳，30年后，深圳依然走在前列，这或许才是一座城市保持活力的秘诀。