本报记者 周潇枭 北京报道
6月25日，有关国开行棚改贷款政策调整的传闻，拨动着市场敏感的神经。
“市场对国开行棚改贷款政策有误解。国开行棚改贷款审批早几年就是总行审批，后来给省行下放了部分权限，但省行批准项目贷款额度有限。这次因为银保监会对国开行展开检查，出于强化业务风险管理的需要，对包括棚改在内的所有项目，在内部重新梳理授信白名单。这只是国开行内部管理的调整，棚改支持政策方向并没有改变。”东部某地级市城投公司负责人对21世纪经济报道记者表示。
该负责人进一步表示：“从我们跟国开行多年业务往来经验来看，支持棚改的政策没有变。我们的棚改项目融资没有受到影响，后续项目还会继续推进。”
作为地方棚改项目的主要承建者，地方城投公司与国开行的业务合作颇多，他们对银行贷款政策的感知是最直观的。
不过，21世纪经济报道记者采访发现，确实有地方的棚改项目建设进度在放缓。在清理规范地方举债行为、防范化解地方债风险背景下，全国整体基建投资增速在下降，地方棚改项目推进趋缓符合整体趋势。
有西部某省会城市城投公司负责人对21世纪经济报道记者表示，他们今年以来棚改项目推进速度慢了下来，地方债防风险、资管新规落地造成融资渠道收紧是主要原因。
之所以地方在棚改项目推进上存在差异，各地对政策的理解不同是原因之一。有些地方明确指出，通过银行贷款或政府购买服务形式推进的棚改项目，是地方隐性债务的一大来源；有些地方则在既有政策下，通过政府购买服务继续推进棚改项目。
部分地区棚改项目放缓
棚改是一项重大的民生工程，也是推进新型城镇化的重要举措。2017年5月份，国务院常务会议确定实施2018年到2020年3年棚改攻坚计划，再改造各类棚户区1500万套。
政策性银行贷款是棚改项目主要资金来源。住建部数据显示，2017年我国各类棚户区改造开工609万套，完成投资1.84万亿元。国开行、农发行棚改贷款加总接近1.5万亿，占2017年棚户区改造投资规模的比例超过80%。
“今年以来比较明显的是，棚改项目推进的速度和节奏都慢下来了。棚改项目传统资金来源在减少，来自国开行的资金也在缩减。地方政府出于降低债务率、防控地方债风险的考虑，放缓了基建投资速度；对于金融机构来说，合规性是最重要的，原来可行的一些通道现在也做不了了。”上述西部省会城市城投公司负责人对21世纪经济报道记者表示。
地方棚改融资困境，有一定的普遍性。今年5月份，财政部宁波专员办调研报告指出，在中央“坚决遏制隐性债务增量，积极稳妥化解存量隐性债务”的要求，以及地方各级政府实施化解债务专项行动的目标任务下，目前主要资金筹集于银团贷款和政府购买服务的棚户区改造作为隐性债务的一大来源，成了地方政府重要攻坚对象。同时，新一轮棚户区改造继续按计划推进，任务指标层层分解，在还旧债、控新债的双重任务下，各级地方政府普遍面临较大的财政收支和债务化解压力。
政府购买棚改服务能否突破三年？
“我们按照国务院的文件，同时执行财政部规范政府购买服务的文件，以政府购买服务的形式推进棚改项目。国开行给我们的贷款期限是25年，我们将棚改项目分年度纳入中长期财政规划。有些地方财政过度解读，认为以政府购买服务推进棚改项目不能超过3年。”上述东部地级市城投公司相关负责人对21世纪经济报道记者表示。
棚改业务的融资存在多种方式，不过大多采取政府购买服务的方式。2017年5月底，财政部印发了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，明确指出严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。但文件也明确“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行”。
一些省份财政厅明确“超过三年的棚改政府购买服务属违规变相举债”。按照财政部政府购买服务规定，需要先有预算、再购买服务，由于我国现在只编制了三年期中长期财政规划，因为“先有预算”的规定，政府购买服务合同期限一般不得超过三年。
“由于政策没有细则，各地理解上有差异。政策上允许棚改项目采用政府购买服务形式，地方会把一些能纳入棚改的项目纳入进去，以政府购买服务合同去银行贷款，究竟是3年，还是5年、10年，这里存在争议。”有地方财政人士对21世纪经济报道记者直言。
财政部青岛专员办调研报告指出，实际操作中，政策性开发银行要求政府购买服务的项目必须列入当年度全国棚改计划，而其他类金融机构则要求不一，容易造成政府债务的剧增。
青岛专员办还建议，梳理和规范政府购买棚改服务合同，并准确统计未来财政支出规模。在2020年棚改计划完成后，重新评估棚改任务量，多采用新增棚改专项债或置换的方式融资，量入为出，严格管控和压缩政府购买棚改服务的融资模式，并使其逐步纳入政府债务限额管理，接受监督。
本文来源：21世纪经济报道
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