促进土地经营权流转意义重大

本报评论员 欧阳觅剑

10月22日，《农村土地承包法修正案（草案）》二次审议稿提请全国人大常委会审议。本次农村土地承包法修改的主要任务是落实“三权分置”制度，二审稿贯彻方针，更加注重明晰“三权”的性质和相互关系。

“三权分置”是土地的所有权、承包权、经营权的分置，农村大部分用于农业的土地属于农民集体所有，农村集体经济组织成员享有承包权，他可以自己经营承包地，也可以将承包地的经营权流转。可以看出，在所有权、承包权、经营权这一组权利中，后者从前者衍生出来，前者是后者存在的基础，因而也会对后者产生约束。

“三权分置”是一次重大的理论创新，是在土地流转的实践中形成的。随着农村劳动力向城市转移，而且专业化的经营主体大量涌现，土地流转面积不断扩大。国家鼓励土地流转，这可以提高农业用地的使用效率。2003年开始实施的现行土地承包法，对土地流转进行了规范。当时流转的是“土地承包经营权”，这就产生了一个问题，如果集体经济组织成员（农民）将承包经营权转让了，他对土地还享有什么权利呢？那么，土地流转就可能导致农民与土地以及集体经济组织之间的联系纽带发生断裂。土地流转原本是为了提高经济效率，但这样却可能产生了不利于农村经济和社会稳定的后果。因此，就需要使农民在土地流转中仍然能够对土地享有一部分权利。于是，承包经营权被分离为承包权和经营权。

《农村土地承包法修正案（草案）》的第四节和第五节分别是“土地承包权的保护和转让”和“土地经营权的保护和流转”。承包权由集体经济组织的成员享有，互换和转让只能发生在集体经济组织成员之间。其实，在个体成员和集体经济组织之间，还有家庭，集体是发包给家庭而不是个体。因此，正如全国人大代表胡季强所言，承包权是一种社会属性的权利。这种权利是通过社会关系维护的，也会起到维护社会关系的作用，因而能够促进农村社会及其基本经济制度的稳定。

维护稳定正是土地承包法修改的基本原则，草案指出，“国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变。”这突出地体现在对承包权的保护上，而保护了承包权，也就维护了集体经济组织的所有权。

一些学者认为，很多农民已经进城，不再需要土地，应该允许他们可以自由转让对土地的权利，包括承包权。如果允许农民转让土地承包权，就隔断了他们与土地及集体组织的联系纽带，看上去他们好像更“便利”了，而且土地流转的效率也可能更高，因为经营权不再受到承包权的约束。但实际上，农民更希望与土地联系在一起，他们不愿意轻易放弃土地承包权。

土地承包法修正案非常注重维护农民的承包权，这在一审稿中就有体现，二审稿也没有削弱。一审稿中规定，“维护进城务工农民的土地承包经营权，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。是否保留土地承包经营权，由农民选择而不代替农民选择。承包方全家迁入城镇落户，纳入城镇住房和社会保障体系，丧失农村集体经济组织成员身份的，支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益。”农民失去承包权完全以自愿为基础，即使他们到城市安了家。二审稿还删除了弃耕抛荒的有关条款。本来一审稿中规定，承包方弃耕抛荒的，发包方可以依法定程序收回承包地，重新发包。二审稿删除了这一条款，以减少纠纷、维护稳定。

限制承包权的流转和退出，是稳定重于效率的体现。但另一方面，这也可能促进土地经营权的流转。在承包权得到有力保护之后，农民可以更加放心大胆地将土地经营权流转出去。