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房地产税到底要起什么作用?应当如何征收?

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李铁认为,根据中国现实情况和未来目标,稳步推进房地产税制度,可以起到调节收入差距、防止投机房地产、遏制地方政府短期行为、增加一部分地方政府税源的作用,同时可以逐步解决涉及土地管理制度改革的相关问题。

“集中力量落实好党中央确立的重大立法事项,包括审议民法典,制定房地产税法等立法调研、起草,加紧工作,确保如期完成。”3月8日,在十三届全国人大第二次会议上,全国人大常委会委员长栗战书表示。

在此三天之前,国务院总理李克强在政府工作报告中表示,健全地方税体系,稳步推进房地产税立法。在去年的政府工作报告中,李克强就提到将稳妥推进房地产税立法。

这一消息随即引发公众的强烈关注。房地产税将动谁的“奶酪”、征收的方式是什么、是否会影响房价等问题都处于讨论的核心。

对此,中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁指出,根据中国现实情况和未来目标,稳步推进房地产税立法,可以起到调节收入差距、防止投机、遏制地方政府短期行为、增加一部分地方政府税源的作用,同时可以逐步地解决土地管理制度改革的相关问题。如果实施得当,应该不会影响到房地产市场的稳定,也不会引发社会的强烈反响,还会更有利于各项改革的顺利推进。

征收房地产税的逻辑

《财经》:如何理解房地产税立法的初衷?

李铁:就我个人理解,人大报告中提出推进房地产税立法,应该是针对前一段时间房地产市场出现的一些问题,通过税制的改革平抑房地产的供求波动。重点是防止两个倾向,一是供需过热,二是房价过度上涨。而诱发这两个倾向的原因主要涉及到对房地产投资的过度,并涉及到人们购房的目的和动机到底是什么。

很多人担心,大量资金流向房地产行业,可能导致房地产泡沫的产生。房地产在中国近三十年的城镇化发展进程中,承担了相当一大部分的货币和金融功能。仔细分析,中国的城市发展得非常快,公共服务水平日益提高,其中一部分城市的优质资源过度集中,引发了房价上涨。中国毕竟是一个有14亿人口的大国,在城镇化的进程中,有如此庞大的人口基数和收入增长的基础,作为个人投资主体一定会在空间里选择更好的城市和地段,寻找长期有投资价值的房产。

为什么呢?在各类资产中,能获得潜在现金增值收益的途径只有几个。第一是银行利息。但是,在经济快速增长中,银行利息不足以让投资者获得稳定的增值收益。货币超发、汇率的变化都会让放在银行的资金贬值。第二是股票,但在20多年的股市发展史中,牛市的比例非常小,而且需要专业性的操作,一般的城乡居民想要从中获利很难。第三是基金,其收益主要还是来自股票和房地产。第四就是房产,其实中国人向来就有买房置业的传统。另外,还有一些小众投资对象,比如古董和珠宝等。

过去几十年的城镇化发展证明,投资房产虽有一定风险,但是相比于其他投资选择,风险小很多。即使房价在某一段时间上涨停滞,但过一阵又会涨起来。房价大跌的现象很少发生,并不像股票,投入的钱随着股市的波动,甚至会血本无归。房子一般都放在那里,还是家庭的一份资产。而且城市的建设始终没有停顿,城镇化的水平也在不断提高,买的房子虽然会有一段时间形成资金闲置,但是早晚还是会涨起来的,何况还可以租出去收租金。正是因为如此,房产成为了人们重要的投资选择。

当下人们感受到在三四线城市房地产供给过度。而在一线城市和部分二线城市房价上涨过快。对于解决房价上涨问题,方法之一是从投资需求和投机需求两个角度去遏制。征收一定的税,就有可能增加购房和持有房产的成本,一定程度上平抑购买需求。资金长期沉淀在房产上,同时持有成本在增加,会降低人们的购买欲望。同时,当购房成本足够高,高到超过了银行的利息损失和股票的损失时,资金流向会发生变化。

其实,现在限购、限贷等政策导致人们无法购买很多套房,“住房不炒”的目标已经实现。未来的政策目标,是如何减缓更多的新增资金流向房地产这个渠道。

《财经》:对于征税行为的另一个主体——地方政府,房地产税会产生什么样的影响?

李铁:房地产过热的触发因素部分与城市政府的行为有关,例如通过出让土地获得“土地财政”。优质资源越集中的地方,政府可获得的土地出让金收益越高。比如北京、上海等一线城市的主城区,不同地段按照空间分布,土地拍卖价格是不一样的,高的达数千万一亩,少一点的为七八百万。而在距离都市圈较远的县城或边远地区城镇,土地的出让价格至少都有几十万。

对于地方政府来说,只有大力发展房地产,才能最快获取最高额的土地出让收入。地方政府的官员才能用这部分收入做他们想做的事情。好处是中国的城市政府可以很快做到发达国家城市几十年也干不了的事情。但另一方面,这也在某种程度上催生了政府投资城市发展的短期行为,造成大量资金浪费。无限膨胀的利益动机,让地方政府有强烈的获利诉求,并导致房地产过热。

在发达国家,房地产税是地方政府收入的重要来源。这种收益虽然不是非常丰厚,但长期而稳定,且每年都可以用。通过房地产税收,能够将地方政府的短期行为长期化。同时,因为是税收,政府支出会受到严格的制度约束。

现在一些地方政府面临的问题是,由于房地产供大于求,这就意味它们很难再获得大笔的土地出让金,土地财政无法维持。未来,如果房地产税开征,至少能缓解一定的压力,让地方财政获得一部分长期稳定收益。同时也会迫使地方政府的行为发生相应的变化。例如过去地方政府有卖地收入,可以大把大把地花钱。而今后的支出行为将会向细水长流转变,原有的政府性基础设施投资,一部分可以交给市场,公益性部分,可以通过PPP的方式购买服务。

《财经》:有观点认为,房地产税收所得无法弥补地方政府的土地出让金损失,因此无法改变一直以来城市政府“卖地求发展”的模式,你怎么看?

李铁:其实城市政府会同时受到两方面的压力,迫使他们改变发展模式。

一方面,如果土地卖不出去、房子卖不出去,会形成巨额债务,市场会自动发出信号:此路不通。此外,中央政府的主管部门也可以通过房地产库存的积压情况,来决定未来土地指标的计划分配。如果以往的用地指标用不完,那么接下来的土地指标可能就不给它了。这样,一旦政府和市场都给出明确信号,土地财政的路是走不下去的,从而会倒逼着形成一种新的发展机制。

另一方面,通过税收来调整利益格局,一定程度上也提供了未来的城市发展模式和目标。这个政策导向很清楚,防止地方政府在卖地上过于热情,导致供给过剩。而从税收控制上泼一点儿冷水,从制约房地产需求方面控制着地方政府的热度。

通过税收方式改革的调整,地方政府的支出行为就会受到影响,会受到严格的税务管理。继而影响到城市的基础设施和公共建设支出,会更多地放宽市场主体的参与,对政府的短期政绩支出则会自动产生制约作用。当然,地方政府这么多年欠下的巨额债务,靠收房地产税是无法很快偿还的,未来还可以通过其他方式来综合配套解决。但是一定量的税收仍可以解决公共支出方面的部分问题。从未来的城镇化进程来看,大规模铺张的城市基础设施建设,大拆大建的城市建设模式,在很多地方都难以实现了。相应的,城镇化也进入相对稳定的发展期,城市建设将会处于集约发展阶段,而不是过去的粗放型扩张。

我们谈提升新型城镇化的质量,一方面要推进户籍制度改革,一方面要解决以房地产为导向的城市发展模式转型的问题。事实很明确,过去城市大规模、粗放型扩张的路已经走不下去了。

能适应现有的制度环境吗?

《财经》:有观点认为,中国现行的土地制度与西方不同,在现有制度条件下开征房产税,有可能对城镇化乃至经济的发展带来负面影响,你的观点是什么?

李铁:我们的改革开放在很多方面都借鉴了西方的发展经验,但是各类制度建设,例如土地制度、财产制度、税收制度等都是在借鉴发达国家经验的基础上逐步形成了具有中国特色的制度。我在和其他学者讨论时曾经提到过,中国的城镇化、户籍改革问题能否借鉴西方,我的看法是可以借鉴,不能照搬。

在现行的土地管理制度中,中国与西方最明显的区别是土地的所有权问题。很多人看到了改革开放前几十年国家征用土地时存在的一定的不公平性。具体来说,各级政府很长时间里都低价拿地,影响了农村集体经济组织和农民的权益,也曾在一段时间内引发了失地农民的情绪不满。

但是人们往往忽略了,私有土地制度条件下的圈地运动在十七、十八世纪的欧洲城市化过程中,也带来了相当大部分农民利益的丧失。此后,失去土地的农民都进入城市,成为贫困人口,从而在城市形成了巨大的社会矛盾。这类矛盾贯穿了十八世纪到二十世纪上半叶,只是两次世界大战之后形成的新的利益分配格局,才缓和了这些发达国家城市中的社会矛盾。

中国在四十年的改革开放过程中,特别是近二十多年的城镇化高速增长过程中,已经逐步化解了类似的矛盾。30年来,中国的征地制度在不断调整,不断提高对失地农民的补偿标准。近些年来,因征地拆迁引发的恶性事件已趋向减少,对农民的补偿水平越来越高。在城市近郊区一大部分被征地农民已经通过补偿进入了中产阶级的行列,因拆迁而致富的现象已经比较普遍。随着城镇化的发展、城市基础设施水平提高、城市公共服务水平提高,对农民的政策条件变得越来越有利,这是不能不承认的现实。

《财经》:你的意思是说相比西方的制度,中国的制度更符合自己的国情?

李铁:按照西方的制度,我们不可能发展得这么快。英国只有6600万人,他们花了300年时间完成了5000万人的城镇化。中国花了30年,完成了8.3亿人的城镇化,相当于16个英国。必须承认这在人类历史上是空前的。中国30年间新纳入的城镇化人口相当于4个多日本和9个韩国。

城乡土地所有权差异、低成本拿地、高成本补偿,都是发展过程中必有之路。到底是西方国家已有的制度模式更好?还是应该根据中国自己发展的现实形成中国的制度?这个在现实中有很多争议。

值得思考的是,中国为什么可以这么快地解决这么多问题?相反的,很多新兴国家和发展中国家都直接搬用了西方的制度,为什么问题没有解决?

印度的政府高层官员曾跟我说,他们最大的问题就是解决不了土地问题,只要和农民、土地所有者谈判,都谈不下去,政府要修一个工程,根本落实不了。

所以印度很难修建起高速公路,他们现在的高速公路只有新德里到泰姬陵的200多公里,其他的公路仅相当于中国目前的二三级公路水平。

因此,面对中国的发展现实,涉及到房地产税、产权、土地所有权的问题,我们都不可能完全照搬西方的制度,而是在逐步发展的过程中,根据形势的变化、社会大众的接受能力以及经济发展的需求来及时调整,逐步完善制度建设。

应该城乡统一征收吗?

《财经》:房地产税应该城乡统一征收吗?

李铁:我们要实现城乡建设用地的一体化,来保障农民的权益。目标虽然如此,但是推进起来确实有种种现实困难。城乡建设用地的一体化,某种程度上也是要保障集体土地的权益。同时,建立统一的城乡土地市场,既能降低城市发展成本,也在某种程度上限制城市的无限扩张。

土地制度改革推进会有一个过程。有一些问题必须要考虑,包括以前遗留的问题怎么解决?怎么遏制村集体经济组织因土地中隐含的巨大利益而产生的卖地热情?

因此,在制度设计上,我们就不可能按照西方的模式,现在就把所有土地一概划入房地产税的征收范畴。我想,未来的房地产税制度对城乡一定会有所区别。

《财经》:为什么你不赞成对农村征收房地产税?

李铁:农村土地的保障性和福利性很强。上个世纪八十年代改革时提到了农村的承包地和宅基地分配“生不增、死不减”,但在现实中,为了确保农村土地分配权的公平性,大多数农村新增人口基本都得到了集体经济组织分配的宅基地和承包地。如果按照私有制度的模式去设计未来发展,农村的土地分化会非常严重,土地兼并和宅基地的兼并会非常普遍,大部分农民会由于经营不善最后成为流民和贫民。

虽然,现在中国也出现了大量的农民进城,但他们是主动就业,与被动地成为流动的城市贫民是两种不同的选择。在这么多年农村集体土地的分配模式下,也确保了农村发展过程中财产分配的公平性,带有一定的福利保障性质,这和所谓的私有财产不能同等定义。有了宅基地和承包地保底,农民在城市无法就业后至少可以回到农村的家从事农业,有房子住,生活保障没有问题。

我们研究中等收入陷阱,很重要的原因就是城市贫困。拉美国家的中等收入陷阱,城市贫困就是主因,大量的贫民区,形成了大量城市社会问题,没有带动需求,还制约经济增长。

同时,应该看到,集体土地的产权本身就是不清晰的。因为历史的偶然,我国形成了集体土地公有制。这一制度在改革开放以后通过实行承包制激发个人的潜力,对农业发展和农村改革起到了积极的推动作用,也是保持社会稳定的重要原因。这种土地制度本身就是具有分配的公平性,没有多少人可以利用自己的权力去从农村获得更多的分配土地。因此不存在调节社会分配收入的公平问题。

况且,在2005年农村综合改革,取消了农业税和定购粮,在中国的历史上第一次取消了“皇粮国税”,对于发展弱势的农村和农民来说,已经体现了中央政府对农村的巨大支持。在这种条件下,设计农村的税收制度,特别是关于农村集体土地,无论是农用地还是宅基地,我们也不用激进地采取明确界定产权进而私有化的做法,来增加新的税收负担。因此,对于涉及农村和农民的税收来讲,无论从人口规模、制度沿袭和社会传统的影响等方面看,过于强调按照西方模式来进行改革,不仅仅做不到,恐怕还会带来更大的不稳定因素。

应当如何征收?

《财经》:在你看来,房地产税的征收对象是谁?

李铁:现在社会上反对房地产税的声音很大,因为它牵涉到太多人的利益。城镇化走到今天,已有8.3亿人口生活在城市。当然其中有6亿户籍人口在城市里大多都拥有或者通过租赁的方式使用住房。即使是在城里没有落户的2.26亿农业转移人口,他们中的一部分人也在就业的城市或者是家乡的县城或小城镇买了房。涉及到这么多人“钱袋子”的一项税收,肯定需要精心设计,兼顾各方面的利益诉求。

那么,是不是在城市里所有有房有地的人都要被征税?我个人认为未来的政策设计可能不会是这样。可能更倾向于向富人征税,比如用单套房和多套房的不同征税办法来调节贫富差距。例如一套房不收税,两套房少收税,三四套多收税,从而完成收入分配的调节。

如果把多套房征税的原则明确下来,可能不会影响到太多人口。比如,如果对两套房以上收税,制定更为具体和明确的办法。假设我们的操作方法定得相对合理,更多兼顾富人和穷人的差别,把征税的对象更多倾向于富人,是可以做到的。这样既可以降低新增投资住房的预期,现实中也不会引起太大的社会反响。

但是,如果仅仅对富人征税,并不能达到扼制、缓解房价过快上涨的效果,因为涉及的人群太小,全社会的投资心理不会发生很大的改变。

另外,在征收办法上,新房子能收,老房子能不能收?许多学区房都是上个世纪六七十年代建造的,虽然很老,但价格昂贵,政府增加了这么多对公共设施的投入,自然会影响住房的成本和收益。拥有学区房可以上好学校,会形成巨大的额外收益,直接影响到房价,那么纳税是正常的。如果购房者无力承担这笔税费,可以卖掉,这也体现出一定的公平性。

需要看到,房地产税制度不可能刚开始就设计得非常理想。征税涉及到很多人的利益,一定会有人反对,不像减税,人们都高兴,只有财政部门有压力。但只要把征税限制在一定范围内,避免社会广大群体的激烈反应,就能够稳步推进。

十九大提出房地产税的问题,到现在都没有急于推进,与我们经济发展的外部环境和内部经济发展的势头有关,是最稳妥的考虑。

《财经》:对拥有多套房产的人征税,但他们对征税可能并不敏感,税收调节作用是否能够很好地发挥?

李铁:征收房产税只是释放一个信号。对多套房征税只是税收的一个手段,而且税率可以是累进的。同时,征税对投资房产的人会有影响。这一税种开征后,购房者要考虑资金成本、银行利息、可能的基金收益,去比较各项因素。

如果购房者认为购房的资金成本超过了银行利率、股票收益或汇率变化,买入的预期就不会增加。税收会逐渐抵消投资者在房地产上获得的预期收益,让人们在各个投资渠道中做重新选择。

当然,这里也涉及到股市是否能良性发育、理财和基金的发展情况、货币还要不要超发等问题。

《财经》:对于不同用途的房屋,是否应该采取不同的征收方式?

李铁:房产有居住功能、投资功能、经营功能。很多人更多看到前两个功能,而忽略了后者。其实房产可以出租、开饭馆,以及从事各种服务业。

由经营功能延伸,房产甚至能承担起一些就业功能。比如一些农民在城中村的宅基地上建房,仅通过对外出租,一年就可以获得几十万元的收入。我们曾经和地方政府的官员讨论,如果让政府大面积地拆迁、征地、改造,一户农民以后一年可能只有几万元收入。有官员还表示,征地改造可以给农民解决就业问题。但试想,如果农民一年可以获得几十万元收入,还需要解决就业吗?

住房的经营功能在城市不同的空间里的作用不同。在住宅小区里,住房的经营功能会弱化,但在街区里一层二层的门面房,经营功能会加强。这些有经营功能的住房未来也会涉及到税收的问题。

我们在遏制投资、投机的同时,怎样把房子其他的功能利用起来,同时调节贫富差距,是一个特别大的问题。

《财经》:最后一个是大家都关心的问题,你认为房地产税会影响房价吗?

李铁:房产税整体的调整对房价不会有很大影响。房价和住房供给、优质资源的空间配置有直接关系。在一个地区,如果住房供给短缺,房价一定上涨;如果供给过剩,房价则不会上涨;如果优质资源高度集中,房价一定上涨,毕竟中国拥有14亿人口。

房地产税会改变人们投资的需求和行为,但这对房价的影响也不大。到目前为止,房价上涨依然和优质资源在局部地区的过度集中有关系,原因在于资源集中的地方,住房供给却没有跟上。

我认为,房地产税不会影响到刚性的住房需求,影响的会是投资性需求。

也要看到,房地产税不会一次性解决房地产发展中的所有问题。它只是向一个方向迈出了第一步,第二步、第三步我们会再看。这有点像户籍制度改革。2000年初,政策就明确曾提出“县以下小城镇放开落户限制”,但到现在都没有做到。实际上,现在即便中西部地区放开了户籍管理也没有人会去,而人口流入地区一直都没有放开。这说明政策在推进过程中还会有执行的偏差。房地产税立法后,决策层面在中央,地方会根据自身情况注入一定的弹性,在不同地区会有不同的解决方式。

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