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专家:除了减税 中国还有一件同等重要的大事!

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网易研究局NO.573

本文首发自网易研究局

作者|刘明彦(对外经贸大学研究员、网易研究局专栏作家)

今年四月以来,中国市场可谓好事不断,先从4月1日开始减增值税,之后从5月1日起开始降社保费率及其他费用,预计减税降费总额约2万亿元,占2018年中国公共财政收入18.34万比例高达11%,占上年宏观税负约30万亿近7%,如此大幅度地减税降费,如何保证推行积极财政的背景下实现收支平衡,不会导致财政赤字的过快升?我们认为,从中美财政支出结构差异看,中国需要调整财政支出结构,削减非社会保障功能的财政支出,从而使减税降费得以落地,避免落入黄宗羲定律的陷阱。

中美财政支出结构比较

尽管有些人不喜欢拿中国与美国比较,但中美毕竟是全球前两大经济体,而且按照中美目前的经济增速,中国步入发达国家行列只是时间问题,因而比较中美两国财政支出结构,对于改善中国财政支出结构,应对大幅减税降费的影响具有实际价值。

美国政府财政支出构成中,以医保、社保、健康等社会福利领域支出为主。美国政府部的网站显示,2018年美国政府财政支出总额为6.6万亿美元,具体构成如下:医保支出1.1万亿美元,占比16%,社保支出1万亿美元,占比15.7%,国防支出1万亿美元,占比15.7%,健康支出6564亿美元,占比9.9%,收入保障5484亿美元,占比8.3%,利息支出5351亿美元,8.1%,政府行政支出4322亿美元,占比6.5%,未报告支出3391亿美元,占比5.1%,退伍军人福利支出2056亿美元,占比3.1%,教育培训支出1295亿美元,占比2%,国际事务支出1322亿美元,占比2%,交通支出1162亿美元,占比1.5%,司法、商业与住房信贷、科学技术、农业和能源五项合计2184亿美元,总占比为3.3%,简言之,美国财政支出中除国防、行政、国际事务合、司法及未报告明细计支出合计占比30%外,其余约七成财政支出于社会保障与社会福利方面。

中国政府财政支出构成中,教育、社保和医疗与社会福利直接相关的支出占比约为四成。数据显示,全国一般公共预算支出22.09万亿元,其中,中央一般公共预算本级支出3.27万亿元,地方一般公共预算支出18.82亿元,具体支出构成为:教育支出3.22万亿元,占比14.57%,社会保障和就业支出2.71万亿元,占比12.27%,城乡社区支出2.27万亿元,占比10.28%,农林水支出2.08万亿元,占比9.42%,医疗卫生与计划生育支出1.57万亿元,占比7.11%,交通运输支出1.11万亿元,占比5.02%,科学技术支出8322亿元,占比3.77%,节能环保支出6353亿元,占比2.88%,债务付息支出7345亿元,占比3.33%,文化体育与传媒支出3522亿元,占比1.59%,以上十项支出占比70%,另外30%财政支出根据2017年的数据,主要由一般公共服务(占比8.39%)、国防支出(占比5.3%)、公共安全(占比6.33%)、资源勘探(2.56%)、保障房支出(占比3.33%)、国土资源气象(1.17%)、商业服务和金融支出(占比1.33%)、粮油物资储备(占比1.14%)等支出构成。

与美国财政支出结构相比,中国财政支出中非市场化、非社会保障和福利方面的支出占比较高。前文显示,美国财政支出中与社会保障、社会福利相关的支出有医保、社保、健康、收入保障、退伍军人福利和教育培训等项目,这六项支出合计占比近60%,而中国与社会保障、社会福利直接相关的支出则有教育、社保与就业、医疗卫生和保障房等四项,其占比合计不足40%,表明中国财政支出中有关社会保障、社会福利的支出占比仍需要进一步提升。

从财政支出构成和国家债务水平角度看,中国减税降费仍有空间

以城乡社区事务、农林水事务为代表非社会保障类支出过快增长,这未来财政支出调整留下空间。下图显示,2007年城乡社区事务和农林水事务支出总额为6649亿元,到2017年这两项支出则高达3.97万亿元,年均增速为17%,占财政支出比例由13%飙升至20%,由于这两项支出主要流向之一是基础设施投资,由于目前中国基础设施已趋于完善,未来这两项支出可以适度压缩,政府可以尽可能退出那些营利性项目,让企业进行市场化运作,从而削减这两项的财政支出。

刘明彦:不要忽略这件与减税降费同等重要的大事

以商业服务、资源勘探、金融、粮油物资储备等可由市场主体承担的支出可逐步削减,发挥市场在资源配置中的决定性作用,减少财政对企业补贴引发的资源配置的扭曲。数据显示,2017年财政在商业服务、资源勘探、金融、粮油物资储备方面支出的金额分别为1569亿元、5034亿元、1148亿元和2251亿元,这四项支出合计超过1万亿元,如果能大幅削减这些可以由企业承担的财政支出,将为未来减税留有空间。

中国政府的负债率占GDP比例约四成,未来仍有扩大空间。数据显示,2018年末,中国地方政府债务余额为18万亿元,中央政府债务余额为15万亿元,按照2018年GDP为90万亿元计算,政府的负债率(债务余额/GDP)为37%,低于欧盟60%的警戒线,也显著低于美国超过100%的负债水平,因此,如果中国政府能成功控制财政支出中社会保障、社会福利之外项目的增长,在经济保持6%增长的背景下,未来减税降费仍有较大空间。

总之,由于中国财政支出结构仍有较大的调整空间,加之债务水平仍有扩张空间,因此,中国目前实施2万亿的减税降费不会导致财政收支的失衡,不仅如此,随着中国财政支出结构的优化,未来中国减税降费仍有较大空间。

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