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李铁:如何看待进一步放开户籍限制

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近日,发改委要求进一步放开和放宽户籍制度。放开落户限制会对中国的城市化进程和民众的生活产生哪些影响?中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁给出了答案。

进一步放开落户限制意味着什么?

今年的全国两会《政府工作报告》里特别提出,要“提高新型城镇化质量”,就是把原来的数量型增长变成质量型增长,因为中国城镇化人口和户籍城镇人口的差距大概有16个百分点。如果整个结构不变,我们还是属于粗放型增长。大概两亿左右进城的农民工和外来人口没有享受到基本的公共服务,这是一个比较大的制度性问题。

这次颁布300万到500万人口的城市和100万到300万人口的城市分别放开或者是降低落户准入条件,说明户籍管理制度改革,从原来的县级市以下一步步扩展到500万人口的城市,这是一个非常积极的信号。除了少数的特大城市和超大城市之外的城市,基本上都要按照中央有关部门的政策来贯彻落实,把整个户籍管理制度全面放开,这对推进城镇化进程有非常重要的意义。

2016年,国办印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》。《方案》提出,“到2020年,全国户籍人口城镇化率提高到45%”。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的目标是到2020年,实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。目前来看,力度有必要再加大。第一,户籍人口城镇化率目标是达到45%,这是有可能实现的。因为,2017年户籍人口城镇化率是42.35%,2018年户籍人口城镇化率是43.4%。按这个速度,还有两年时间,要达到45%是没问题的。

问题出在这一亿农业转移人口市民化。实际上这些年,户籍人口的城镇化率和常住人口的城镇化率一直有16%的差距,没有缩小。原因就在于,这些年虽然户籍人口城镇化率大幅度提高,但并不是解决存量农民工的转化问题。大量的市民化是通过行政划转,就是各地城市周边的农村划为城镇区域,直接把这些农民的户籍身份转成城镇户口,这在很多省都实行了。

虽然看起来这部分城镇化有所提高,但是并没有解决根本问题。一方面是他们的生活方式没有发生根本变化,另一方面是他们的居住条件、基础设施、公共服务供给也没有发生本质变化。最大的一个问题是,已经在城镇就业的这两亿多农民工,他们的落户始终没有得到解决。

原因在哪呢?原因在于各地在贯彻落实中央有关政策和一些精神的时候,还是严重不到位。所谓的不到位就是说,看起来我们通过行政划转,转移了大批农村人口进入城镇。但是真正在城镇长期打工就业的这些外来的农业转移人口落户还是面临严重的制度约束和障碍。所以这次推进100万到300万、300万到500万大城市户籍制度改革,是希望能尽快地推进提升城镇化的质量的进程、加快农业转移人口市民化,这是一个非常重要的标志性政策。

如何贯彻落实?

政策已经提出,至少从国务院有关部门已经提出非常明确的要求,要求相关部门认识到这个政策的重要性,我想有些问题是可以得到执行的。

北京市2018年只解决了6000多个转户的指标,就是通过积分制。如果按照这种方法来推进人口转移市民化的过程,需要1300年。这不仅仅是北京,现在全国很多城市都如此,苏州、广州、佛山,所有人口流入的地区,都存在这个问题。

政府本来是希望通过积分制来放宽和加大转移人口的力度,现在积分制变成了约束。所谓约束就是限制,反而提高了进城的门槛。这个门槛不是一般的高。

这次提出了要增加落户数量,增加到多少?比如佛山有约700万人口,外来人口占一半。如果一年解决1万外来人口落户,350万外来人口,要约350年才能转化完毕;如果每年可以解决10万外来人口落户,也要约35年。但是我们不能停留在这个最小的幅度,这次提出要增加落户数量是一个信号,告诉地方不能按照现有的积分制度和落户的指标数量,提高门槛来限制外来人口的进入,客观地讲这是不公平的。

第二,积分制还有一个重要的调整,要求把积分的项目删减或者把项目合并。实际上,过去的积分项目太多,设置的条件越来越严苛,过去我们设置的学历等不必要的积分条件没有什么价值。积分规则要以社保年限和就业年限为主,实际上我觉得这是参照香港的经验,就是外来人口在一个城市的就业期限长短,说明他在这个城市稳定的就业程度。当劳动者在一个城市有一定的就业年限和就业时间的时候,就说明其工作态度和工作能力是被就业单位认可的。工作了一定的时间长度,也说明这个城市对这个就业岗位是有需求的。按照这个标准解决落户问题,这是有理有据的。这一点,我觉得确实是应该作为一个主要的落户参考依据。

其他比如说年龄等过于严格的落户限制,这不是未来户改的方向。在某种程度上,一些地方政府对于中央的户籍管理制度改革以及城镇化政策的理解还是有比较大的反差。

不能一概否定户籍制度

我们不能一概否定户籍制度,至少户籍制度目前还在发挥作用。它从上世纪50年代以来,一直延续到现在,形成城乡和区域的多样化户籍管理,实际上对中国经济和社会发展起到了一定的稳定作用。

比如,中国的城镇化进程是世界人口中最大规模的城镇化进程,仅仅30年,我们解决了四、五亿人进入城镇就业的问题,但是并没有像南亚国家、拉美国家一样出现大量的城市贫民窟。

中等收入陷阱中最大的问题就是城市问题,就是农村人口进入城镇以后得不到就业,没有就业保障,没有公共服务等,因此而出现了贫民窟和城市社会的一系列严重问题。中国没有出现这些问题,也是因为有了土地制度和户籍管理制度的保障,虽然限制了大规模人口盲目的进城和流动,但是通过就业导向用到的城镇化进程却一直在稳定地推进。

另外,户籍制度是历史延续下来的一种制度,而且已经形成了复杂的利益关系。面对快速的城镇化进程,中国的教育、卫生、医疗等公共服务系统还存在着长期的资源短缺。这种资源短缺导致的供给不平衡是城乡、社会面临的一个长期矛盾。这种矛盾怎么在户籍管理制度改革过程中逐步、稳定地解决,是政策制定者必须要考虑的问题。

现在的问题首先是在增量放开户籍限制的过程中,能不能扩大放开户籍限制的比重。第二,能否通过政府的一些有效手段来缓解社会矛盾。现在很多地方政府排斥、回避放开户籍限制,强化利用过去的户籍管理制度。很多中央和国务院要求落实的政策没有及时出台,这是需要在进一步理解中央国务院以及有关部门文件精神的前提下,必须加以改进和纠正的。

户籍管理制度改革,实际在某种程度上,也是针对城市需求,把一部分外来人口的行为长期化,有利于提高城市居民的生活质量和城市的公共服务质量,这是非常必要的,并不是有些人想象的,解决落户问题一定会引起多大的波动。目前来看,我们地方政策导向出现一些问题。

留守儿童有很大一部分是市场的选择

流动人口中至少举家迁徙的占20%多,那就是将近5000万人。这些家庭的孩子就在父母的就业地上学。

我们得承认现实。

第一,大部分随迁子女的教育都是通过民办学校来解决。如果民办学校的教育质量和当地公办学校的教育质量有比较大的差距,其实可以采取很多种方法逐步缩小这种差距。比如,是否可以通过政府补贴、政府培训和财政的一部分投入,来解决校舍建设和教师水平等问题。大量的民办学校的存在,需要得到承认和认可,这是我们必须要面临的现实的问题。我们应该承认,人口流入地区,特别是外来人口占比重较大的城镇,公共资源短缺是长期存在。我们应该正视,通过一段时间的努力逐步加以解决,但不能是妨碍落户的借口。同时,我们一定要认识到,不能以过高的公共服务标准,作为限制农业转移人口落户的借口。要在过渡期间,允许低成本的公共服务存在并逐步提高,同时允许市场发挥作用,弥补政府资源的严重不足。

第二,随迁子女未来教育的认定如何解决。因为他们要从小学升初中,然后还要上大学,教育认定怎么来解决?这也需要进一步的政策支持。比如敞开教育资源,继续兴办各种公办学校;在人口流出地区和流入地区公共资源不匹配的情况下,是否可以从人口流出地区调一批教师等。

我曾经写过一本书,有一个电梯的比喻。尽管电梯是公共空间,但电梯里的人心里是不愿意让新的人进入的。现在的情况是,上了电梯的人,掌握着决策权,可以强制不让别人进来,这就是我们面临的最大的制度障碍。

留守儿童的形成,有市场的原因,有社会的原因,也有成本的原因。

农民工在外打工就业,有两种选择。第一种,挣了钱还回到家乡生活,这就要最大限度地降低他们在城市中的生活成本,带着孩子去和不带孩子去,成本是不一样的。所以留守儿童有很大一部分是市场的选择。

到目前为止,中西部地区的户口放开,很多人不愿意落户,一个很重要的考虑就是生活成本。第二就是包容性,即城市有没有给外来劳动者提供应该提供的公共服务的保障,这可能会决定一部分农业转移人口市民化。

这是两类情况,我们不一定要把其归结为所谓的市场问题或者所谓的制度等问题。留守儿童在中国的城市化进程中,是一个长期现象。这种现象产生的问题可能通过两方面来解决。一是留守儿童家乡提高对他们的支持和关爱,增加教育资源配置,来解决他们的问题。二是其父母的就业所在地,对已经跟随其父母到这里来的孩子,尽量地将他们的民办教育转化为义务教育。民办教育要花钱,义务教育不用花钱。中国国家的教育支出,是按照户籍人口分配,教育支出给的是每一个省份的户籍人口,它不是按照常住人口分配。现在,发达地区增加了上亿的常住人口,但是他们的教育资源却仍然按照户籍的还在持续地投入到他们的家乡。所以在这个方面,怎么样进行利益格局的调整,这是需要更深入的研究和制定出更为细致的解决方案,也需要加大区域间的协调力度,或者是尊重常住人口分布的现实空间格局,在增量分配方案中考虑人口流入地区的教育资源的再配置。

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