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第三次国土调查明年收官 如何严防地方弄虚作假

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旨在摸清土地和自然资源家底的“第三次全国国土调查”(下称“国土三调”)有望于明年收官,其对于数据真实性的要求正在被反复强调,中央机构称要对弄虚作假行为采取零容忍和最严厉措施进行惩处。

国土三调是我国将山、水、林、田、湖、草、海等自然资源,首次全要素统一进行调查,这项工作在之前其实并不叫“国土调查”,而是“土地调查”,且已经进行过两次。国土三调于2017年10月8日启动,有望于2020年全面完成。

这将是一个百亿级大项目。虽然其所需经费目前官方尚无公开,但外界预测,国土三调的总体经费应不会低于二调。

土地二调期间,中央财政批复经费21.16亿元,地方各级财政也批复了130.9亿元,两者相加超过了150亿元。此前,1984年启动的第一次全国土地调查,之所以一直进行到1997年才结束,一个主要原因就是调查经费难以落实。

为保证国土三调数据的真实性,国务院第三次全国国土调查领导小组办公室近期专门下发通知,要求各地认真排查“三调”弄虚作假的风险点,采取有效措施予以防范。健全完善追责移交移送机制,对篡改数据、主观故意弄虚作假等严重违法行为,坚持零容忍,按照法律规定的“最高量级处罚”和“既处理事又处理人”原则,依法依规提出责任追究意见或处罚建议,及时移交移送有关部门。

既然是一次家底调查,当然要强调数据真实,这原本是其应有之义。但二调过程中暴露出的种种问题,也使得高层在推进三调之初,就将“数据真实”摆在了异常重要的位置。



2007年7月,土地二调正式启动,并于2009年底结束。不过,直至2013年底,国土部门才正式对外发布土地二调的成果。

土地二调结果显示:截至2009年底,全国耕地达20.31亿亩,而到2012年,耕地数据是20.27亿亩。进行土地二调前,2009年官方发布的信息是:截止到2008年12月31日,我国耕地面积为18.2574亿亩。

两相比较,中国耕地数据一下子多出来两亿亩。这是凭空出现的吗?当然不是,多出来的耕地其实一直在那里,只不过由于种种因素没有被纳入统计。

总结下来,耕地数据变动如此之大,既有技术也有人为因素。技术因素主要在于重新丈量和土地确权,消除了包括“差地两亩折算一亩”在内的一些做法对耕地实有数据的干扰;而人为因素则涉及农民自身以及地方政府。

对于农民来说,在农业税取消之前,必然存在少报耕地的动机。经济学家厉以宁曾在其著作《中国经济双重转型之路》一书中,对耕地面积的增加总结了四个原因,其中第四个原因就是:

当初农民要缴纳农业税,所以农民在上报耕地面积时,能少报就少报,几乎家家如此,明明是一亩三分地,只上报一亩,谁也不揭发,大家心照不宣。现在,农业税取消了,而且土地刚刚重新丈量完毕,所以家家如实上报。加之土地可以入股,可以转包,也可以出租,少报土地面积只会让自己吃亏。农民说:“只有傻子才少报呐!”这句话反映了当地的实情。

由于我国实行耕地保护省级负责制,在土地利用总体规划中,各省级区域承担不同的耕地保护指标,这是一项约束性指标,换言之,就是必须要保住的指标。

对于地方政府而言,由于要对辖区内耕地总量以及违法用地总量负总责,多报耕地数据意味着要承担更多的耕地保护指标,违法用地多也会面临上级约谈甚至问责的风险,所以宁少勿多的心态也不可避免。

为了确保数据准确,消除地方顾虑,国土部门曾专门下发文件,明确二调结果显示耕地增加或减少较多的省(区、市),在确定省级耕地保护目标时,不增加或减少耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模等指标数量。

“有的地方担心这次调查耕地面积大了,会增加耕地保护的任务。我们发这个文,明确增地不增任务,减地不减责任。”一位原国土部官员称。

不过,出于对一些地区耕地实有量减少过多的现状考虑,中央最终对各地耕地保护目标进行了调整。

2016年,原国土资源部给各地下发了《土地利用总体规划纲要(2006~2020年)调整方案》(下称《调整方案》)。按照《调整方案》,北京、天津和上海三地的2020年耕地保有量指标均被大幅度降低。

在原有规划中,北京需要在2020年保有21.47万公顷耕地,《调整方案》将之降低为11.07万公顷;天津在原有规划中需要在2020年保有43.73万公顷,《调整方案》将之降低为33.40万公顷;上海在原有规划中需要在2020年保有24.93万公顷,《调整方案》将之降低为18.80万公顷。

以此来看,三地迎来的政策红包均不小,北京的耕地保护指标减少了48.5%左右,天津减少了23.6%左右,上海减少了24.5%左右。

在调减的同时,也对一些耕地大省的耕地保护指标进行了上调。到2020年,全国有四个省份耕地保有量要超过一亿亩,其中黑龙江的指标调整为20807万亩,比原来规划多出了3433万亩。

相比之前的土地一调、二调,国土三调涵盖的范围更大,且依然会涉及耕地指标、违法建设用地规模、自然资源保护等诸多涉及地方政府的考核指标,依然存在弄虚作假的可能。


5月10日,第三次全国国土调查工作调度会在北京召开,会议指出,个别地方领导仍担心三调暴露问题,持观望态度。

会议称,要毫不动摇地坚持国家立场,寸步不让地做到实事求是调查。不论什么理由和客观原因都不能影响数据真实性。

人为干扰也将是影响数据真实的一个潜在风险。二调过程中,曾有涉及多部门或单位的数名国家机关干部,在行使其掌管重要部门、关键环节以及负有重大职责的岗位上大搞权钱交易、行贿受贿、私分侵吞、贪婪敛财。

《法制日报》曾以《第二次土地调查中系列职务犯罪内情披露》一文对此做了详细披露。

据北京市人民检察院第一分院披露:该系列职务犯罪案件共有9名涉案国家工作人员,其中正局级3人,副局级2人,正处级2人,副处级1人,正科级1人。上述人名中除1人属于非现职领导,其余8人都是现职领导。另外4名涉案人员为私企法定代表人或总经理。

上述涉案官员在土地调查期间,利用自己熟悉对国家财力投入集中的各个重要环节的“优势”,特定关系人招揽项目、收受贿赂,将国家拨付的土地调查专项资金进行截留私分。

据办案人员统计:全系列职务犯罪案件累计涉案金额高达5000余万元人民币,涉案金额逾1000万元以上的案件有2件,逾100万元以上案件有10件。涉案官员利用其职权、地位和影响力借以大肆非法敛财,造成国家直接经济损失1.47亿元。

既有土地二调的前车之鉴,国土三调也不得不防。

国务院第三次全国国土调查领导小组办公室要求,严厉查处招投标违法违规行为。对存在弄虚作假、重大舞弊、严重劣迹等的调查单位,经核实后坚决依法依规列入“黑名单”,并予以清退,禁止其单位和有关责任人员继续承担调查任务。

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