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评论:宅基地“三权分置”改革应循序渐进

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5月17日,国家发改委新闻发言人孟玮表示,要继续坚持“宅基地管理三大原则”,也就是,城里人到农村买宅基地的口子不能开,按规划严格实行土地用途管制的原则不能突破,严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

2018年中央1号文件做出了探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的改革部署,已在山东、浙江、四川等地展开试点。尽管试点还未形成可复制、可推广的制度经验,但“三权分置”探索是一项重大的制度创新,也是新的社会经济条件下农村土地制度改革的必然要求。属于农村集体土地一部分的宅基地,是农民基于身份而无偿获得使用权的土地,具有保障农民居住权的作用。但随着制造业发展和大量农村劳动力进入城市,农村出现“空心化”状况,不少农民的宅基地不仅无法发挥居住功能,反而变成了农民的闲置资产,难以给农民带来收益。因此探索适度放活宅基地使用权,更好地发挥其财产功能,就是一项关系土地制度改革和乡村振兴战略的重要课题。

虽然宗旨和目标是明确的,但具体的路径还需要审慎思考。这首先是因为农村土地制度问题错综复杂,并非单靠“放”就能产生效果,在“放”的过程中必须始终有所管控。其次是因为这个问题还涉及到土地制度的统一性,以及耕地安全、粮食安全、农村社会稳定等综合问题,所以必须从宏观视角看待,处理好各种利益关系,一方面规避放活宅基地使用权可能带来的风险,实现成本收益对比的最大化,另一方面避免在改革过程中出现对部分人的偏袒,维护全国范围内的制度公平性。

由于我国产权及产权登记制度还不完善,所以首先必须在全国范围内对宅基地进行统一清晰的确权,给“三权”中的“资格权”以明确的法律基础,确定其主体归属。在宅基地使用权转让时,必须确保农民的“自愿退出”。同时,宅基地的使用权显然不等同于其上房屋的使用权,如何确定这两种使用权的边界,宅基地使用权的让渡需要遵循什么样的程序,这些问题都需要在实践探索中寻找答案。同时宅基地的所有者往往是家庭而非个人,所以在让渡使用权时应是家庭多数人同意还是一致同意,如何解决推行过程中发生的分歧,由此产生的收益应当如何分配,农村集体组织和家庭成员在这个过程中分别扮演什么样的角色,这些细节问题都应该进一步明确。

正如本次发改委所强调的,城里人到农村买宅基地的口子不能开,这是因为:宅基地的性质仍然是农村集体土地,不能随意在公民之间买卖,否则就会破坏全国统一的住房用地市场,造成只有极少数人从中受益的局面;此外,允许城市资金流入农村买房还会推高农村房价,影响农民的居住稳定性。当然在现实中,由于农村与城市的土地价格差距所带来的巨大的利益诱惑,一些地区可能存在这种私下里买卖的情况,但这种交易不受法律保护,社会公众应当明确的是,由此产生的风险还是由当事人自己承担。不能违反土地用途管制主要是为了维护制度稳定性,避免宅基地被变为其他用途,导致长期不可复原状况,对农村土地安全带来风险。不准建设别墅大院和私人会馆与土地用途管制相关,同时也是为了防止强大的资本力量进入农村后,以不公平的交易获得和整合宅基地,导致大批农民“失宅”情况的出现,冲击农村地区的社会秩序。

整个农村宅基地“三权分置”改革需要在一个良性的制度框架之下运作。尽管改革的最终完成将带来巨大红利,但由于现实利益关系盘根错节,所以改革的步伐急不得,逐渐总结经验搭建好制度框架才是一切的重点。这个制度框架就是要从合法确权到有序流转,提供一个服务于农民利益的软性平台,在逐渐放宽限制的同时探索各种让渡使用权以创造收益的新方式,让农民在享有居住安全的前提下更大程度地享受财产收益,同时防止土地使用结构出现畸形,不断提高土地利用效率。

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