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房地产税应扩围至全部房地产,解决城乡二元征税

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近日,由中国法学会财税法学研究会、上海财经大学联合主办的第十八届中国财税法前沿问题高端论坛暨“新时代房地产税立法的理论与实践”研讨会上,湖南大学经贸学院财政税务系副教授唐明提交了论文《转轨期中国房地产税与产权建设的联动改革研究》,并发表演讲。

唐明指出,从实质看,房地产税是对房地产产权征税,产权清晰是房地产税运行良好的法律基础。转轨期我国房地产产权制度几经变迁,目前形成了具有中国特色的复杂产权格局:城乡二元结构、房地二元结构和城市多种产权性质房产并立,这直接导致现行房地产税改革缺失“法律基础”。如何在我国土地公有制大国、不动产产权极其复杂的基础上开征房地产税,是房地产税立法改革必须首先要解决的难题之一。房地产税立法改革要“破冰”,应着手解决阻碍其发展的产权体制障碍,实施法律变革、产权保护与房地产税的联动改革策略,以期破解制约房地产税改革的产权法律制度瓶颈,同时促使市场经济产权法治基础的形成。

具体而言,我国不动产产权“城乡二元”和“房地”二元,房地产产权城乡分割,这直接导致了房地产税城乡分割的征税格局。

唐明指出,对城市土地鉴于私人部门只有使用权,故而开征的是城镇土地使用税;对城市营业房产征收房产税,鉴于房产税出台的上个世纪八十年代,个人家庭实物福利分房并不拥有完整房产产权,同时私人拥有住房比例非常低,故而对自住用房产暂不征收房产税。在农村,对农地产出征收农业税和特产税,农地用于非农用途在占用环节征收耕地占用税,“农转非”一年后缴纳城镇土地使用税。农村房产至今一直没有纳入征收范围,包括一些已经具备条件征税的“城中村”、城市郊区富裕农村和某些发展较好的特色农业乡镇。

唐明认为,城乡二元产权和房地二元格局直接导致了房地产税制城乡和房地二元税制格局。拟开征的房地产税,若要实行城乡统一税制和房地统一征收,目前的城乡和房地产权格局将是巨大的产权制度障碍。

在唐明看来,城乡房地产的本质差别在于城镇房产产权早已实现市场化资源配置,城镇居民家庭可通过房地产交易市场、租赁市场和抵押市场等来实现收益最大化。而现行宅基地使用权实行限制性的法律法规,农村仍未发育出规范、活跃的房地产市场,农民家庭尚无较好的渠道来实现房地产的保值与增值。

虽然农村居民家庭的住房用地和面积均超过了城镇居民家庭,但城乡房地产市场价值差异巨大。导致城乡房地产价值差异的根本原因是城乡房地产的财产权益的差别。现行宅基地的基本特征是“一户一宅、免费取得、长期占有、村内流转、退出无偿”。即使《物权法》正式将宅基地确定为用益物权,是一种独立的财产权利,但不同于城镇建设用地使用权,农民对宅基地仅拥有占用和使用的权能,收益权和处分权能几乎没有,而且也远未实现自由交易和抵押,农村的房地产产权是极其不完整的,农民的房地产远未能像城镇居民住宅资产发挥出资本功能 。因此,目前农民家庭拥有的房地产资产仍是一种僵化的资产,因此还远不具备征税的条件。

唐明认为,目前的房产税仅对城镇范围内经营性房地产课税,将来的房地产税应扩围至全部的房地产。拟开征的房地产税要能真正发挥筹集财政收入、调节贫富差距和资源配置等功能的话,仍有许多亟需进一步明确的法理问题,现行立法过程中税收制度设计方面的难题和挑战颇多。其中,最大的问题之一,也是房地产税广受诟病、得不到民众支持的质疑之一就是土地所有制是公有、私人没有土地所有权。在此基础上开征房地产税是否有夯实的法律基础和合理正当性?目前反对开征房地产税的主要理由是:城市土地国有,对国有土地上的房产征收房地产税,法理上说不通。西方私有制国家,业主拥有土地和土地上不动产所有产权,而我国土地归国家所有,私人部门仅拥有40~70年的使用权,没有产权。既然没有产权,连同地产一起征收房地产税在法理上说不通。

唐明表示,在我国,民众购置房屋的价款里包含了50~70年不等的年限的土地价款。在目前政府垄断供地和一次性收取未来几十年的土地批租制度下,以土地出让金为主的地价往往要占到房价50%。那么,将来开征的房地产税是要以市场交易价格为基础的评估价值征税,在保有环节缴纳的每年一次的评估价值征收的房地产税是否有重复征税之嫌?房地产税的开征,首先需要面对棘手问题就是如何处理好与现有涉及土地和房产的税费关系,尤其是与土地出让金的关系。上述问题从分歧到达成共识,直接影响到房地产税改革的功能定位,直接决定着房地产税改革能否迈出实质性的步伐。

借鉴国际物权的立法理念,我国《物权法》立法重心从“所有”转到“利用”,首先确定和保护房地产物权及其具体权能,将与房地产相关的所有权及与所有权关联的财产权益纳入法律体系,开征房地产税才具备相应的产权法律基础。 我国土地使用权与所有权分离,《物权法》明确赋予房地产业主拥有建设用地的使用权,明确其用益物权权利人的身份,虽然不拥有土地所有权,但却拥有超越合同债权、具有独立财产权利性质的土地使用权。土地使用权的独立物权属性为房地产税开征奠定物权基础,当前亟需夯实地产之完整私人物权属性,应尽快明确建设用地使用权续期的具体办法,或至少明确将来到期后的处理原则。建议随着我国“土地财政”向“土地税收”的转型、市政债券和地方税体系等的完善,视城镇化建设和地方财力等情况,选择到期后的土地实行自动无偿续期,或是实施年租制和房地产税混合征收的独具中国特色的租税费制度。 尽快明确建设用地使用权续期的基本原则和具体办法,从根本上进一步夯实建设用地的私人财产权属性。对于国有土地使用期限到期,土地使用权的受让人或再受让人为了继续拥有房屋的永久产权,可通过缴纳位差地租的年地租方式加以解决,保障土地所有权人和使用人双方的合法权益。

唐明建议,加强保护农村房地产产权,为将来房地产税在农村开征奠定基础性制度。其中,应从法律上明确宅基地的独立完整产权内涵;明确政府行政权力的限度,保障农民拥有宅基地的发展权;改革宅基地使用制度,启动农村房地产市场;稳妥解决“小产权房”,通过补缴税费及征收房地产税使其合法化。

唐明表示,在当前城镇化加速推进背景下,越来越多的农民进城变成市民,由此导致宅基地的社会保障权利日益弱化而财产权利性质日益突出。应尊重市场需求和市场经济规律,尽快让城乡房产和地产资源、城乡资本双向自由流通,全方位创造条件启动农村房地产市场,并逐步使建立在国有建设用地基础上的城镇房地产市场和建立在宅基地和农村建设用地基础上的农村房地产市场有效接轨,实现城乡房地产市场一体化 。从法律上改变目前以农村集体成员资格获得宅基地无偿分配制度,改变目前法律限定的“一户一宅”、宅基地的流通范围仅限于农村集体内部,保障农民拥有对宅基地的完整产权和相应的财产权益。引入市场化配置方式,使宅基地逐渐成为真正的商品,从而为启动农村房地产市场奠定前提条件。

另外,2007年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定,对“小产权房”不予办理产权交易登记,实际上禁止在农村集体用地开发商品住宅。但从长远看,在不违背土地用途管制和规划的前提下,逐步地创造条件在农村集体土地上建设商品房开发建设是及其必要的,也应该是合法的。在相关法律和行政管理疏漏背景下已经建成的农村房地产,而且已出售给城镇市民,此类既定事实、影响面广又关系民生的房地产在不动产统一登记时应暂时登记占有事实,时机成熟后出台相关政策及其细则,允许购房人补交土地税费来办理产权登记,实现“小产权房”从无产权向私有产权过渡。待“小产权房”变成完整清晰产权后可考虑将其纳入房地产税的征税范围,充分发挥房地产税界定和保护产权的产权功能。上述思路对“小产权房”的购买者和小产权房建设用地使用权的出让方和转让方是相对公平合理的处理方式,也是保护公平财产权的重要体现,同时也是启动农村房地产市场的切入点,可达到多重功效。

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