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收缩型城市:23城人口持续下降 主要集中在东北地区

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自从国家发改委4月在官方文件中首次提及“收缩型城市”后,对收缩型城市的讨论不绝于耳。

随着城镇化的加速推进,我国正在形成“城市群—都市圈—中心城市—大中小城市协同发展—特色小镇—乡村振兴”的战略格局和空间组合链条。以超大、特大城市都市圈为核心,产业、资金、人才都会向加速城市群聚集。在这一背景下,一些正在“收缩”的中小城市,未来命运如何,颇受关注。

哪些城市属于收缩型城市?收缩型城市正面临哪些问题?当城市不再长大该怎么办?

21世纪经济研究院分析师认为,一直以来,城镇化的核心是“人”的城镇化,目前我国有23个城市正在出现人口持续流失的状况。进一步分析可以看出,这些城市面临的城市发展模式转型压力较大。

资源型城市是收缩主力军

根据住建部在今年1月发布的《2017年城乡建设统计年鉴》的数据,2017年,全国共有661个城市,其中地级城市294个,县级城市363个。全国城区人口合计约为4.1亿人,同比增长1.686%,城区暂住人口8164万人,同比增长10.12%。

所谓城区人口,按照住建部的定义,是指划定的城区(县城)范围的人口数,以公安部门的户籍统计为准。城区暂住人口,是指离开常住户口地的市区或乡、镇,到划定的城区(县城)范围居住半年以上的人员。根据城区户籍人口与城区暂住人口数量,即可计算当地的城区常住人口。

根据2014年至2017年的城乡建设统计年鉴,21世纪经济研究院分析师发现,相比2014年,2017年有127个城市的城区常住人口数出现了下降。其中,既有此前国务院曾公布的69个资源枯竭型城市中的伊春、鹤岗等资源枯竭型城市,也有上海这样的一线城市和沈阳、乌鲁木齐等省会城市。

尽管在国外已有充分讨论,但国内对收缩型城市尚未有明确的定义。研究机构“收缩城市国际研究网络(Shrinking City International Research Network)”将城市收缩定义为:人口规模在1万以上的人口密集城市区域,面临人口流失超过2年,并经历结构性经济危机的现象。

显然,仅仅是城区人口下降,并不能完全说明城市在收缩,人口持续下降的趋势是更为关键的一个指标。

21世纪经济研究院分析师发现,如果将标准划定为在2014年至2017年间城区人口持续逐年下降的城市,则收缩型城市数量会大大减少。

具体来看,661个城市中,有23个城市在过去几年间出现了城区人口持续下降的情况。按照国家统计局划分的区域标准,这23个城市主要集中在东北地区,占到17个,超过了总数的73%。其中,辽宁、吉林和黑龙江三省分别有5个、5个和7个。

东部、中部和西部,分别只有2个、1个和3个。包括东部的广东兴宁和广东揭阳;中部的河南北安和西部的宁夏石嘴山、四川什邡和内蒙古巴彦淖尔。

值得注意的是,在这23个城市中,资源依赖型城市仍是主流,不仅包括辽宁阜新、黑龙江鹤岗和宁夏石嘴山等资源枯竭型城市,还有大庆、鸡西等石油、煤炭资源尚未枯竭的城市。

人口流出,用地却在扩张

根据发改委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》,收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中。

其中的“瘦身健体”,更多是指城市建设用地规模的控制。考虑到“以地谋发展”、以土地促进城市化的模式,仍然是我国众多城市推进城镇化的重要选择,土地在城市发展过程中的地位仍然不能忽视。提升城市发展过程中对土地的利用效率,应当是这些城市下一阶段工作的重点。

21世纪经济研究院分析师注意到,用城市常住人口数量除以城区面积所计算的城区人口密度,反映了城市对建设用地的利用效率,是收缩型城市从增量规划转为存量规划过程中,一个值得重视的指标。

按照住建部发布的数据,上述23个人口持续下降的城市中,有14个城市出现了城区常住人口数量与人口密度持续双下降的状况。这也意味着,这些城市人口流失的状况更加严重。

在这14个城市中,又有10个城市人口密度的下降速度要快于其常住人口的流出速度。其中,辽宁凤城和阜新、黑龙江北安、宁夏石嘴山及河南洛阳上述两个指标的差异均小于1%,吉林德惠、黑龙江鸡西和大庆的差值处于1%至2%之间,辽宁营口和黑龙江佳木斯则大于这一数字。

21世纪经济研究院分析师认为,对于这些人口持续流失的城市而言,其人口密度的下降速度如果显著高于其人口流出速度,意味着这些城市在人口流失的同时,城市用地规模还在增加,这实际上形成了资源的错配。

不仅是人口流出,收缩型城市的概念还包括产业结构性衰退,城市空间和公共设施闲置与破败等。

一些观点认为,城市过度扩张后,在产业增长减缓、人口流失的背景下,后续财政收入难以维护管理好公用基础设施,这是美国“锈带”等城市收缩留下的直观印象,也是更深阶段城市收缩的体现。

以辽宁阜新为例,数据显示,2014年至2016年间,当地城市市政公用设施建设维护管理财政性资金支出从1.2亿元增长至1.6亿元,累计增长了28.9%,而相应的城市市政公用设施建设维护管理财政性资金收入从6.8亿元增长至7.9亿元,累计只增长了16.2%。

尽管当地的收入总体仍远大于支出,但支出增长速度显著快于收入增长速度。此外,收入中大部分来自国有土地使用权出让收入,且比例从2014年的55%快速上涨至61%,在未来建设用地指标可能受限的背景下,当地维持公用设施建设维护管理支出的压力正在加大。

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