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中国区域经济新战略:城市群协同发展成重点

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“协调、协同”将成为今后长时期我国区域发展战略和区域政策的总基调和主旋律。

中国区域经济发展新战略正在渐次铺开。最近一年来,中央领导密集调研,紧锣密鼓地推进战略落地。

纵观中国区域经济发展,继东部沿海开放之后,20年来先后形成了西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、中部崛起等区域重大发展战略,这些战略是根据传统的东中西部加上东北四大板块进行设计的,目的就是为了缩小地区间差距。

最近几年,中央又陆续提出了京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化等发展战略,十九大确定了实施区域协调发展战略,建立更加有效的区域协调发展新机制。

如今,传统四大板块加上多个战略所组成的新区域协调发展战略正在逐步落实,西部大开发、中部崛起、东北振兴将迎来升级版,未来也将更重视城市群协同发展以及中心城市引领作用。

区域战略升级

在上述区域发展战略下,中国经济增长的格局发生巨大变化,突出表现在中西部地区的高速增长,中国经济呈现“西快东缓”的现状,东中西部地区差距缩小,资本和劳动力等要素也扭转了单向向东流出的局面。

中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀向第一财经记者表示,西部大开发对中国经济协调发展发挥了关键作用,朝向均衡协调发展。西部地区经济总量在全国的占比由17%增长到20%。同时,西部地区基础设施不断完善,发展环境得到改善,在特色优势产业培育上取得了明显变化,比如贵州大数据、新技术变革形态在西部都有体现。

3月19日,中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》,这个文件对新一轮西部大开发作出了新的目标定位,就是要形成新格局。

有专家就提出,应该聚焦一些有显著增长潜力的地区。在此背景下,成渝城市群概念被提了出来。西南财经大学西财智库首席研究员汤继强等专家建言,把成渝城市群打造为世界级城市群,推进西部经济一体化并打造西部大开发“升级版”。目前,地方和国家部委也正在对成渝城市群进行研究调研。在制定新一轮西部大开发规划时,成渝城市群很有可能上升为国家战略。

而陕西省城市经济文化研究会会长张宝通等专家则希望,打造以西安、重庆、成都为中心的西三角,使其成为继珠三角、长三角、京津冀之后的第四增长极,成为西部大开发的共同龙头,打造升级版的西部大开发。

实际上,经过20年发展,西部大开发面临的内外环境发生了很大变化,这成为推动西部大开发形成新格局的动力,也将是新一轮西部大开发规划的主要着力点。

陈耀表示,未来新一轮西部大开发,外向型经济拉动会增强。向西开放,带来西部地区外部环境的变化,为以前不能发展或者发展不好的产业创造了新的发展条件,一些加工贸易和非资源型产业可以落地。随着陆海新通道的建立,西部变身开放前沿,构建开放型经济体制,帮助国家经贸通过大通道达到新兴国家。

随着陆海新通道的建立,西部变身开放前沿。图为广西钦州港

随着陆海新通道的建立,西部变身开放前沿。图为广西钦州港

不仅西部大开发,中部崛起也将迎来升级。今年5月,习近平总书记在江西南昌主持召开推动中部地区崛起工作座谈会,就做好中部地区崛起工作提出8点意见,包括推动制造业高质量发展、提高关键领域自主创新能力、优化营商环境、积极承接新兴产业布局和转移、扩大高水平开放、坚持绿色发展等,并提出完善政策措施和工作机制,加大对中部地区崛起的支持力度,研究提出促进中部地区高质量发展的政策举措,加强统筹协调。

与西部和中部的发展态势不同,东北当前面临的问题比较突出。东北的地位很重要,中央也很重视,在这几个大的地带区域中,东北是中央出台相关文件最多的。

陈耀表示,东北振兴其实有一个黄金10年,就是从2003年到2013年,这个时期东北产业结构与中国经济进入重化工阶段相符合。得益于消费结构的拉动,重化工业发展被拉动,东北的经济增速高于全国。但也正是因为这个黄金10年掩盖了深层次的问题,东北在体制、结构和开放等问题上没有得到改变。2013年以后,随着产能过剩,东北面临经济困境。

陈耀表示,现在东北振兴的突破口在于改善营商环境,从政府自身下手,改善服务效能,留住人和资本。产业结构调整、新的产业培育不是短期能完成的,而体制机制问题也需要攻坚克难。

突出重点地区

在传统东中西部加东北的四大地带区域发展战略之后,最近几年,中央又提出长江经济带、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化等发展战略,并强调要建立区域协调发展新机制。

区域协调发展战略,在十六届三中全会提出的“五个统筹”中首次出现,希望通过推进西部大开发、振兴东北等战略发挥各个地区的优势和积极性,通过健全市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制,逐步扭转区域发展差距拉大的趋势,形成东中西相互促进、优势互补、共同发展的新格局。

随后,十七大报告提出,要继续实施区域发展总体战略,深入推进西部大开发,全面振兴东北地区等老工业基地,大力促进中部地区崛起,积极支持东部地区率先发展。

十九大报告将区域协调发展战略首次提升为统领性的区域发展战略,提出强化举措推进西部大开发形成新格局,深化改革加快东北等老工业基地振兴,发挥优势推动中部地区崛起,创新引领率先实现东部地区优化发展,建立更加有效的区域协调发展新机制。

2018年11月,《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》(下称《意见》)出台。《意见》提出,推动国家重大区域战略融合发展。以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略为引领,以西部、东北、中部、东部四大板块为基础,促进区域间相互融通补充。

陈耀表示,区域发展战略有两大目标,一是追求区域发展均衡协调,二是追求资源空间配置效率。两大目标在国家发展的不同时期是不一样的。为了稳增长,在保持协调均衡下,偏向于效率目标,在四大板块基础上,更突出重点地区。

他认为,由于国家面临的改革发展环境和任务以及区域协调发展的形势不同,我国区域发展的战略布局在原有基础上作出了新的重大调整,区域协调发展的空间指向、路径模式和政策重点,均呈现出与以往有别的新特征。

“其中一大特点在于既要考虑东西差距,也要考虑南北差距,区域协调方向有所变化。”陈耀表示,另外区域协调有新的内涵,东中西四大地带之间的协同与城市群协同应同步推进,更重视城市群协同。

他认为,我国东、中、西、东北等地带间协调发展已经历较长时期,形成较为完整的政策体系并取得成效,而作为未来国家间竞争主体和新型城镇化主体形态的城市群,面临着许多难题,诸如各自为政、以邻为壑、重复建设、过度集聚等问题,这些都是城市群内部各城市主体之间、大城市与中小城市之间缺乏协同效应、一体化程度低的表现和结果。

陈耀认为,京津冀协同发展、粤港澳大湾区发展、长三角一体化等重大举措,旨在探索人口经济密集地区优化开发、协调联动发展新模式,培育未来经济增长新引擎和国家竞争新优势。由此可见,“协调、协同”将成为今后长时期我国区域发展战略和区域政策的总基调和主旋律。

不过,目前几大战略都是在四大板块基础上去强调区域协调,而区域协调模式和机制已经发生变化,强调中心城市的引领。《意见》提出,要建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式,推动区域板块之间融合互动发展。陈耀表示,这包括中心城市、都市圈、城乡融合发展,协调发展涉及的领域也越来越多。

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