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多省明确养老金统筹时间表 全国统筹还有多远?

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备受关注的企业养老金省级乃至全国统筹,有了新进展。

自去年6月国务院要求2020年全面实现省级统筹,为养老保险全国统筹打好基础后,各省已开始行动。近日,湖南省决定,将于7月1日起正式实施企业职工基本养老保险省级统筹改革。改革的核心,是实行基金省级统收统支统管。

事实上,2017年官方就曾宣布全国各地养老保险已基本实现省级统筹。但在业内专家看来,绝大多数省份只是实现了调剂金制度,而非统收统支式的省级统筹。

中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文告诉21世纪经济报道记者,大收大支的层级发生在省级才是省级统筹,这不仅是学界的普遍看法,更是关于养老金管理的唯一正确概念。

这意味着,部分省份并未实现真正的省级统筹。记者梳理发现,针对这一问题,不少省份出台了完善政策,并制定了养老金省级统收统支的时间表。

省级统筹是全国统筹的基础。推进了多年的全国统筹,真的要来了。

多省出炉省级统筹时间表

湖南此次的改革明确,实行基金省级统收统支统管。在基金省级统收方面,全省各项基金收入要按期全额归集至省级财政专户。7月1日起,当期征缴收入按月全额归集至省级财政专户,结余基金限期全额归集至省级财政专户。

作为社会保险领域最受关注的改革,提高养老保险统筹层次,是整个社会保障制度在更高层次直至全国范围内实现共建共享与互助共济的重要因素之一。2019年政府工作报告指出,加快推进养老保险省级统筹改革。那么,什么是真正的养老金省级统筹?

在郑秉文看来,统筹层次是指社会保险基金流的管理、核算、收入、支出的层级,即大收大支层级。如果大收大支的层级发生在省级,就是省级统筹。发生在中央层面,就是全国统筹。

中国社会保障学会副会长兼养老金分会会长、浙江大学民生保障与公共治理研究中心主任何文炯指出,职工基本养老保险实行全国统筹,必须以各省份实行统收统支式省级统筹为基础。

然而,前些年所说“省级统筹已经实现”实际上只是一种调剂金式的省级统筹。当时只有几个直辖市实行了统收统支式省级统筹,绝大多数省份是调剂金式的省级统筹。因此,近期需要让各省份尽快实行统收统支式省级统筹。

据记者了解,还有一大批省份停留在县(市)统收统支的最低层次。

2017年9月,人社部、财政部发布《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》,指出各地要在基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理实现“六统一”的基础上,积极创造条件实现全省基本养老保险基金统收统支。

“如果实现了‘六统一’标准,就宣布省级统筹了,那是假的。大收大支才是省级统筹。”郑秉文向记者强调。

因此,湖南在基金省级统支方面,要求由省级社保经办机构按月统一拨付全省待遇支出。7月1日起,省财政按月统一拨付资金至省级社保经办机构,再由各级经办机构通过银行发放。

据湖南省相关负责人介绍,实行基金省级统收统支后,将由省级统一编制全省基金年度收支预算,经省级人大批准后下达各地执行。

除湖南外,记者注意到,不少省份推出了全省统收统支的时间表。例如,山西省计划自2020年1月1日起,全省征收机构征收的养老保险费统一上解至省级社保基金财政专户。

贵州省则对2018年12月31日前未签订合作协议、未通过转存定期或购买国债等方式储存基金的市(州)和贵安新区,财政专户结余基金可支付月数超过2个月的,除预留保证支付2个月的周转金外,剩余基金在2021年12月31日前全额上解至省级财政专户,不再保留本级财政专户。即便签订了协议,协议期满后也要按已有协议约定及时收回本息,并全额上解至省级财政专户等。

统筹层次与财政体制相适应

统筹层次低是我国社保制度一直被讨论和关注的问题。《中国社会保障发展报告2018》指出,社会保障统筹层次低,直接限制了地区之间的互助共济,基本养老保险在许多地区还停留在地市级统筹层次。

由于采取地方“承包制”,不同地区间的筹资、待遇与基金结余的差距日益扩大,最终导致这一制度安排难以充分体现国家利益、社会公平。

中国社科院财经战略研究院研究员汪德华告诉记者,我国是一个庞大的经济体,劳动力作为生产要素在全国范围内是可以自由流动的。社保与劳动力密切相关,一方面人口在流动,另一方面社保体系却在市与市之间割裂,参保人的利益难以得到保障。另一方面,不同区域的劳动力流动是不平衡的,这就导致人口流出及老龄化压力较高地区社保收支非常紧张,人口流入地和经济大省地区则有大量累计结余。

值得一提的是,在全国社保养老保险费率降至16%的改革前,广东的待遇标准较高而筹资标准较低,部分城市的企业职工养老保险单位缴费比例为14%。黑龙江则待遇标准偏低,但筹资标准居高不下,上述比例高达20%。这表明,经济较为发达的广东的企业社保缴费负担约比黑龙江企业低6个百分点。

在业内人士看来,这种地区差距不利于形成市场经济竞争公平的基石,因为不同地区养老保险缴费的差距实质上直接影响到法定劳动成本与竞争环境。

此外,郑秉文表示,一个省内部也存在着发达地区和欠发达地区。实现省级统筹后,省内基金的失衡问题就解决了,欠发达地区就不需要省级的转移支付了。

以养老金收支总体较为富裕的广东为例,其内部养老金结余并不均衡,97.3%基金累计结余在珠三角地区,粤东粤西粤北仅占2.7%。2017年上半年,广东曾有10个城市出现47.9亿元当期赤字。

由于广东自2017年7月1日启动了养老保险省级统筹改革,全省企业职工基本养老保险基金由省里统筹管理,在全省范围内统一调配和使用,解决了粤东粤西粤北等地区养老保险基金收不抵支、待遇发放难等问题,确保养老金按时足额发放。

数据显示,广东在改革实施8个月后,广州、深圳等8市和省直上缴省级统筹金100.4亿元,弥补了赤字城市缺口。

“养老保险是有风险值的,放在一个大的区域中风险值更容易平衡。分割到很小的区域,每个区域很容易出现收支不平衡。”汪德华说。

这就是业界所讲的“大数法则”,意在使风险池尽可能地放大,使个体风险降到最低,放大成员间互助共济的范围。

按照计划,2020年要全面实现省级统筹,为养老保险全国统筹打好基础。全国统筹后,将由中央统一负责养老保险基金的收入、计发、管理等,地方经办机构只负责记录追踪、待遇核算、基金征缴等工作。

实施全国统筹是职工基本养老保险制度深化改革的重要一步。这将使工薪劳动者的基本养老金制度和政策实现全国统一,从而促进各地劳动力成本的均衡和全国统一劳动力市场的形成。

不过,2019年已经过半,许多省份尚未实现统收统支式的省级统筹,全国统筹何时实现尚无定数。提高统筹层次的难点何在?

何文炯告诉记者,提高基本养老保险的统筹层次,必须高度重视各级政府责任的有效落实。改革开放以来,我国逐步形成了“分灶吃饭”的财政体制,包括基本养老保险在内的各项社会保险,其统筹层次与财政体制相适应,则容易落实各级政府的社会保险基金收支管理责任。如果统筹层次提高而财政体制不变,则必须采用有效的机制,才能落实各级政府对于社会保险基金收支管理的责任。

“统筹层次提高后,如果地方各级政府责任不能有效落实,则可能出现收钱不积极而发钱很积极的情况,这就必然导致基金收支不平衡。”何文炯说。他强调指出,“统筹层次低是现行职工基本养老保险制度的重要缺陷,但不是其唯一缺点。因此,在推进全国统筹的过程中,要进一步完善现行制度,使之更加公平、更可持续、更有效率。”

参保人待遇不受影响

为了让推进多年的基本养老保险全国统筹迈出关键一步,同时倒逼省级统筹改革,自2018年7月1日起,我国开始实施养老保险基金中央调剂制度。

据了解,中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成。按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数,上解比例从3%起步,逐步提高。中央调剂基金实行以收定支,当年筹集的资金全部拨付地方,按照人均定额拨付,根据人社部、财政部核定的各省份离退休人数确定拨付资金数额。

2019年,基金中央调剂比例提高至3.5%。据财政部最新披露的数据,2019年中央调剂基金预算规模4844.6亿元。这既是各地上缴的资金,也是中央要分给地方的资金。

从预算情况来看,广东、北京、浙江、江苏、上海、福建、山东等7地为“贡献”省份,共贡献1220.6亿元;辽宁、黑龙江、四川等22地(含兵团)为“受益”省份。

何文炯认为,职工基本养老保险中央调剂金制度的实施,凸显了省级统筹的重要性。只有实现统收统支式省级统筹,才能有效实行中央调剂金制度。

何文炯进一步指出,从中央调剂金制度及其运行规则看,基础信息很重要,职工平均工资、在职应参保人数、离退休人数这三个数据很关键。从近20多年的情况看,各地基本养老保险乃至整个社会保险的缴费基数普遍不实,重要因素之一是工资统计缺乏统一而简便易行的计算口径。因此,建议有关部门能基于当今现实情况,进一步明晰工资含义、计算方法及统计规则,为准确计算社会保险缴费基数奠定基础。

目前,各省基本养老保险基金统收统支改革正在进行,中央调剂金制度也已走上正轨,距离实现全国统筹又进了一步。

需要强调的是,上述改革措施,均不会对参保人待遇产生影响。

人社部副部长游钧曾公开表示,实施基金中央调剂制度不会增加企业和个人负担,不会提高养老保险的缴费比例,更不会影响到退休人员待遇。中央调剂基金是由各省的养老保险基金上解的资金构成的。作为企业和职工个人的缴费仍然按照现行政策执行,不需要额外多缴费。建立基金中央调剂制度,主要是在省际之间进行资金余缺的调剂。全国养老保险基金当期收支总量并没有发生任何变化,不会增加社会整体负担、不会提高养老保险缴费比例。

郑秉文也告诉记者,提高统筹层次不会影响参保人待遇。参保人待遇只与当地社会平均工资水平、个人工资水平及个人缴费年限挂钩。

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