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土地管理法改革征地制度:缩小征地范围 补偿标准或五年调一次

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刘展超

此番土地管理法修法,采取列举式的方法将可征地情形写入法律,可谓一大进步。但无论是在草案一审还是二审期间,“成片开发可征地”这一条文都引发不少委员讨论。

土地管理法修法工作已经进入全国人大常委会二审阶段,但在征地问题上依然存有不少讨论。成片开发可否征地?征地补偿规定如何完善?

按照去年12月提请全国人大常委会审议的草案一审稿45条规定,有六种情形需要用地的,可以依法征收集体土地。其中第5种是:由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的(情形)。

草案初次审议期间,就有全国人大常委会委员表示,目前成片开发征收在理论界反对声音比较高。由于我国地域广阔,各地情况差别很大,需要对“成片开发征收权”进行适当限制,以免加剧土地资源的浪费,或带来更多的空城以及土地闲置。

初次审议之后,针对草案一审稿中对征地情形的有关规定,一些全国人大常委会委员、人大代表和地方、部门、社会公众建议,征地情形应与宪法、物权法等规定相一致,有关建设活动应符合规划,进一步限定征地范围。

对此,此次草案二审稿作出修改,明确规定“为了公共利益的需要”可以依法实施征地,同时增加规定,确需征地的建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,扶贫搬迁、保障性安居工程以及成片开发建设还应当纳入国民经济和社会发展年度计划。

不过,草案二审稿中对于“成片开发可征地”的规定并未做修改。

在全国人大常委会28日进行的分组审议中,邓秀新委员说,土地征收应严格贯彻公益目的要件,排除商业征收,防止行政机关借成片开发之名侵害农民合法权益。第45条第1款第5项的规定既不能使公众直接受益和实质受益,也不符合征收利益确定性的标准。再者,成片开发尽管也可能包含一些公共利益的因素,但其根本目的在于从事经营活动,而非满足公共利益之需要,因此建议删除该草案第45条第1款第5项。

李锐委员说, 草案第45条第1款中增加了“为公共利益需要”的表述,但该款所列情形中的第5项“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”,不完全属于公共利益,也有可能属于商业开发行为。因此,建议将此表述再斟酌一下。

矫勇委员说,如果不加“为了公众利益的需要”,原来6条顺理成章,没有什么疑义,但如果加了“为了公众利益的需要”,那么第5类讲的“成片开发建设”一般指的就是房地产的开发,还有就像集餐饮、购物、娱乐为一体的这种成片开发,这种开发很难说是公益性的,所以把第5类放在公益类里可能就不太合适了。

我国《宪法》和《物权法》将农村集体土地征收的条件规定为公共利益的需要。至于何为“公共利益”,现行法律并未明确界定,这为地方政府可根据自己需要无限制地使用土地的征收权埋下了伏笔,且预留了较大的自主操作空间。

此番土地管理法修法,采取列举式的方法将可征地情形写入法律,可谓一大进步。但无论是在草案一审还是二审期间,“成片开发可征地”这一条文都引发不少委员讨论。

征地制度改革的一个立足点就是缩小征地范围,防止随意、盲目侵占农民的土地利益。“成片开发可征地”有可能为扩大土地征收范围留下一个口子,这一规定为何要写入草案之中?

对此,在去年12月草案一审期间,自然资源部部长陆昊曾表示,将成片开发纳入可以征地的情形,以免对经济社会发展影响过大。他同时强调,成片开发可以征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内,此外不能再实施“成片开发”征地,为集体经营性建设用地入市预留空间。

此外,在推进征地制度改革过程中,如何完善对失地农村补偿也是一大核心问题。

此番土地管理法修改,在总结试点经验的基础上,将公平合理补偿,保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障作为基本要求;明确征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价确定,制定区片综合地价要综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素,在实践中稳步推进。

草案二审稿还进一步完善了征地补偿标准的规定,增加了区片综合地价“至少每五年调整或者重新公布一次”的规定,还增加了对因征收农村村民住宅造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿的内容。

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