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城市布局调整加速 新城新区如何避免成为空城

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[2013年的调查显示,90%的地级市正在规划新城新区,部分新城总面积已达建成区的7.8倍,有12个省会城市拟建55个新城新区。]

随着城市化的加速推进,全国各大城市都在加快城市布局的调整,规划建设一大批新城新区。

近日,成都市委第十三届第五次全体会议审议通过了《成都市东部新城空间发展战略规划(2017-2035年)》(下称《战略规划》)。开辟城市发展新空间,将给成都的格局带来巨大变化。

虽然新城新区正成为拉动区域经济的新增长极,其承载城市功能外溢的作用也日益凸显,但大规模的新城新区建设也带来诸多问题。

新城新区究竟该怎么建,成为新的课题。

城市空间重构

2014年的政府工作报告提出,促进约1亿农业转移人口落户城镇,改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村,引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。之后国务院公布《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,对“三个1亿人”的城镇化工作进行了相关部署,并提出2020年,常住人口城镇化率要达到60%左右。

作为“三个1亿人”的主要承载地,城市开始变得拥挤,交通堵塞、医疗教育等公共资源供给不足的问题凸显。同时,产业的加速集聚也带来资源环境的压力。

以成都为例,统计公报显示,成都2018年末常住人口1633.00万人,比上年增加28.53万人,增长1.78%。其中,城镇常住人口1194.05万人,常住人口城镇化率73.12%,比上年末提高1.27个百分点。但是,截至2016年底,成都实际管理的人口已经达到2030万人。

据测算,到2030年,成都市经济总量将达3.8万亿元,人口规模也将突破2200万人的承载极限。而且在上一轮工业空间布局的工业集中发展区中,90%工业用地已经出让。因此,在人口和产业加速集聚的过程中,城市扩张成为必然。

实际上,在率先发展的东部沿海地区,城市布局的调整早已开启。比如,早在2000年,广州的《城市总体发展战略规划》提出了“东进、南拓、西联、北优”的发展战略。广州城区向东、向南分别延展30~60公里,建成区面积迅速跃进至近千平方公里。

此外还有杭州规划建设下沙大学城和钱江新城、南京规划建设河西新城和仙林新区、无锡规划建设了太湖新城等。

随着中西部城市的崛起,城市化进程加快,当地城市也加快了新城建设。比如,重庆直辖后不久启动了北部新区建设。通过重点支持,北部新区成为重庆工业产值和财政收入最多的开发新区,也是高新技术产业研发、制造及现代服务业聚集区。

成都也在10多年前开始南向发展。2017年,成都又提出“东进、南拓、西控、北改、中优”的城市空间发展战略,以东进为牵引重塑城市经济地理,从优化城市空间开局起步,推动城市发展战略调整,着力构建以龙泉山脉为中心,南北双向拓延、东西两侧发展的战略空间格局。

同在2017年,西安和武汉等中西部中心城市也开始了城市布局调整。西安提出全面推动“北跨、南控、西进、东拓、中优”,形成“三轴三带三廊一通道多中心”,全面优化大西安超大城市空间格局,在西咸新区规划建设了泾河新城、空港新城、秦汉新城、沣西新城、沣东新城五座新城。

武汉在2017年启动规划建设长江新城,重点围绕武汉主城区长江段,集中展示长江文化、生态特色、发展成就和城市文明,打造世界级城市中轴文明景观带,进而成为代表城市发展最高成就的展示区、全球未来城市的样板。

这场新城建设也是中西部中心城市面向未来竞争制高点的战略选择。比如,成都实施“东进”战略就是着眼未来50~100年发展,推动先进制造业和生产性服务业重心东移,开辟经济社会发展“第二主战场”,培育城市的新动力。

其实,在这10余年的发展中,新城新区积极作用业已显现。中国科学院地理科学与资源研究所课题组认为,新城新区建设吸纳了大量人口居住就业,改善了城市人居环境,推动了城市产业转型升级,提升了城市发展质量与效益,有效地疏解了城市功能。

新城究竟该如何建设

但在这场城市大扩张中,各地参差不齐的规划建设也让问题逐渐暴露。

第一财经记者根据住建部发布的《中国城市建设统计年鉴》计算,2017年,全国城市建成区面积为56225.4平方公里,2008年这一数据为36295.3平方公里,10年增长了54.91%;2017年全国城市人口为40975.7万人,2008年这一数据为33471.1万人,10年增长了22.47%。

也就是说,城区扩张速度远超人口吸纳速度。这反映在表象上就是很多新城设计的人口规划目标并未按照预期实现,新城成为空城。不仅如此,新城建设的问题还表现在土地利用粗放、公共设施缺乏配套、基础设施超前、产业支撑缺乏,地方债务加剧和房地产开发导向等方面。

实际上,在成功案例的示范下,新城新区建设不只在中心城市展开,而是在全国范围内开花,很多新城建设存在一哄而上的跟风现象。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心发布的《中国新城新区发展报告》显示,截至2016年5月,全国县及县以上的新城新区数量达3500多个。2013年的调查显示,90%的地级市正在规划新城新区,部分新城总面积已达建成区的7.8倍,有12个省会城市拟建55个新城新区。

在规划建设过程中,一些新城往往是原有城市形态的复制,新城建设并没有解决已有的矛盾,而且产生很多新的问题。在推进新型城镇化过程中,新区新城的开发和建设,应该不仅是扩张城市空间增量,更应是引领中国城镇化的道路创新变革。

比如,成都在此次规划建设东部新城时,提出要实现三个转变,即转变营城思路、发展方式和建管模式。强调注重遵循城市建设发展规律,坚持“宁可慢一点,也要好一点”,既审慎布局、循序渐进,又勇于探索、先行先试。同时,注重把握科学营城的定力和时序。

此外,成都还要求坚持战略留白强化土地预留。为了应对未来城市发展过程中的不确定性因素,满足未来城市发展新需要,并充分发挥土地价值,在东部新城规划建设初期强化土地预留,共规划2处城市级预留用地,每处2.5平方公里,8处片区级预留用地,每处面积1平方公里。

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