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财税体制改革法治化的中国样本

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财政的本质是国家为实现其公共职能而进行的政府收支。财政关系到资源配置、市场统一、收入分配、社会公平、政府治理和国家安全等诸多方面,是经济社会发展的重要指标和观察窗口。财税体制作为财政的制度框架和运行规则,涵盖预算制度、税收制度和政府间财政关系等内容,是推动公共财政有效管理、保障财政功能良善运行和促进经济社会健康发展的重要保障。新中国成立70年来,我国经济社会发展经过了若干个重要历史阶段,既有丰富的成功经验,亦有不少的苦难教训。经过长期的永续建设,中国目前已经位居世界第二大经济体,经济文化社会生态等各方面事业迅速发展,财税体制改革全面深化,法治中国建设持续推进,目前已经进入全面深化改革和法治建设的新时代,各方面社会事业取得显著成就。70年来,中国社会主义现代化建设不断提速,综合国力迅猛提升,而财税体制改革则成为体现和支撑经济发展和社会进步的重要支柱和物质基础。全面检视70年来新中国的建设和改革史,不难发现,其财税体制历经计划经济时期的国家分配、市场经济体制时期的制度约束和新时代市场经济体系时期的法治治理三个阶段,目前正在向加快建立法治化的现代财政制度的方向全面推进。

国家分配:计划经济时期“两个积极性”实践探索(1949-1978)

自1949年10月始,新中国财政随之建立起来。此时的国家财政功能主要是两个:一是承担军政费用和政权运行,二是恢复和恢复生产生活秩序。国家为恢复国民经济、平衡预算和稳定物价,采取了“统收统支”的财政管理体制。在此体制下,全国财政收入的绝大部分集中在中央政府,地方税收和相关零星收入归地方政府,国民经济因此也全面恢复,国家财政状况开始明显好转。1953-1957年,国家财政功能则主要体现在支持“一五”计划建设和促进社会主义改造,并在此期间对不同所有制和不同地区实行差异化的财税制度体系。在国家财政运转进入正轨后,中央进行了以“收入挂钩”为特点的财税体制改革。自1959年开始,地方政府负责组织的财政收入(含中央收入)与地方财政总支出挂钩,按照收支总数确定一个分成比例。不过,这种制度设计对多收少支的省市不是特别有力,相对而言分成比例较低,同时也会导致鞭打快牛的消极影响。自1961年开始,国家进入长达5年的国民经济调整期,此时的财税体制开始进行必要调整,在此前配合“大跃进”进行地方和企业财政放权的基础上,适当收缩了一部分过多下放的财权,使得财权和财力的匹配度有所加强。1966年,国家进入“文化大革命”时期,财税体制开始进入了频繁变动期,如何稳定财源和化解财政压力成为此一阶段的重要考虑。

在1971-1973年,中央进行了以“财政包干”为特点的财税体制改革,其要点是“定收定支,收支包干,保证上缴,结余留用,一年一定”。按照这种新制度,地方的财政在支出和收入上都进行包干。中央核定各省市财政收入上交任务和支出指标,收大于支,包干上交中央财政;支出大于收入者,中央财政给予地方差额补贴。由于指标确认容易产生争议,同时财政预算上也难以有效平衡,此种制度存在较大缺陷,不到三年中央就停止了该制度的执行。应该说,建国以来从统收统支制的安排到财政包干制的试行,体现了中央按照计划经济模式管理财政的意图,在财政分配事项上过于忽视了地方的“积极性”,没有深入到中央和地方财权事权的结构匹配层次。从1974年开始,中央推动了以“收入分成”为特点的财税体制改革。在新的财税体制下,中央对地方财政收入及其超收部分确定分成比例,鼓励地方超收。多收少支的省市可以得到较多的分成收入,以缓和收支挂钩型财政体制矛盾。在这种模式下,地方政府的财政收入与财政支出脱钩,有利于地方安排财政开支。但在实践中,地方为了发展利益往往会与中央讨价还价,而且相关分成依据并不完全合理科学,财税体制没有兼顾中央和地方在经济社会建设中的“两个积极性”。

制度约束:社会主义市场经济体制建立与分税制改革(1978-2012)

以1978年末召开的中共十一届三中全会为标志,中国跨入了改革开放的新时期,财政领域开始进入“放权让利”新阶段。到了1980年,中央开始推行“划分收支,分级包干”新体制。该体制明确了划分中央和地方的收支范围,并以1979年各地方的财政收支数为基础,核定地方收支包干的基数,开始“分灶吃饭”。从1989年起,中央又调整基数,实行“划分税种,核定收支,分级包干”的改进型财政包干体制,但该体制也存在税收调节功能弱化、中央财力增长空间不足分散等问题。上世纪80年代末90年代初,中央财政陷入了较大危机,财政收入占GDP和中央财政收入占整个财政收入的比重迅速下降,中央的宏观调控能力和重点领域建设投入受到重大影响。在此背景下,中央推出了分税制财政体制改革。1993年12月15日,国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》,在1994年1月1日起正式推行以改革现行财政包干制、理顺中央和地方分配关系、增强中央宏观调控能力为特点的分税制财政体制改革。本次改革按照事权与财权相结合原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税,并分设中央和地方税收体系和征管机构,推行比较规范的税收返还和转移制度,并建立健全分级预算制度,硬化各级预算约束。分税制是市场经济国家普遍实行的一种先进的财政管理体制,符合市场经济原则和公共财政理论要求,是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。

就制度基础而言,分税制改革实际上是中央推出建立社会主义市场经济体制的精神体现和重要成果。1993年11月14日,中共十四届四中全会召开并顺利通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,要求建立与社会主义市场经济相适应的调控体系,并积极推进财税体制改革。就制度规范而言,分税制改革的重要意义在于通过规范化的制度设计梳理了中央和地方事权,并合理划分各级财政的支出范围。中央财政主要负担国家安全、外交和中央机关运转所需经费,调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控必需的支出以及中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要负担本地区政权机关运转以及本地区经济、事业发展所需的支出。另外,为了保障分税制改革的顺利进行,中央明确各地方原分配格局暂时不变,过渡一段时间后再规范化,原体制中央对地方的补助继续按规定执行。从财政史梳理的角度出发,在1994年分税制改革开始起,我国财税体制开始步入规范化发展阶段,而且注重稳定的制度约束而非易变动的政策、调整对国家财政管理的正面引导效应。此后,中国的财税体制趋于相当长一段时间的稳定,无论是预算管理、税收制度,还是中央与地方政府间财政关系,都处于制度微调和局部变动的改革范畴内。

法治治理:现代财政制度下事权与支出责任相适应(2012-)

2013年11月12日,中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。该《决定》明确指出,“财政是国家治理的基础和重要支柱, 科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”在概念语词上,中央文件首次将财政上升到国家治理层面上,并成为经济、政治、社会、文化、生态等领域改革的突破口和总抓手。此种统括性的高位阶表述不仅在新中国财政史上具有鲜明而重要的里程碑意义,而且在国家战略上为新时代的财税改革和法治建设确立了全新理念。《决定》单设“深化财税体制改革”一章并明确提出,“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性”,并针对改进预算管理制度、完善税收制度以及建立事权和支出责任相适应的制度提出了改革建议。《决定》还在“加强社会主义民主政治制度建设”中进一步明确“落实税收法定原则”,为我国税收法治发展和民主政治建设提供了改革依据。此后,我国根据新时代经济社会发展需要,开始进行了以完善和构建法治财税“四梁八柱”为主要内容和以建立现代财政制度为主要目标的新一轮财税体制改革。

2014年8月31日,十二届全国人大常委会第10次会议表决通过了《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》,新预算法自2015年1月1日起施行。新预算法将预算法的立法宗旨从“强化预算的分配和监督”调整为“规范政府收支行为”,突显了预算法从管理法向控权法转变,预算功能要素和制度体系更加完善。2015年3月26日,由全国人大常委会法工委牵头起草的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》经党中央通过,该意见明确开征新税的,应当通过全国人大及其常委会制定相应的税收法律。截至目前,共有《个人所得税法》《企业所得税法》《车船税法》《环境保护税法》《烟叶税法》《船舶吨税法》《车辆购置税法》《耕地占用税法》《资源税法》等9部实体税法实行了法律化,另有程序税法《税收征收管理法》。2016年8月16日,国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出总体部署。截至目前,国务院已经完成教育、交通运输等重点领域的划分方案,为下一步深化中央和地方政府间财政关系改革提供了方案基础。

70年来的中国财税体制改革是一个逐渐走向法治规范的进程。无论是促进预算制度改革,还是深化税收制度改革,还是推动中央和地方政府间财政关系良性发展,各个领域的改革都体现了从行政管理渐进迈向法治治理成为这个中心主轴。在计划经济主导的财政国家分配时期,财税体制的推行往往是非长期性的管制性政策探索,财税改革和法制建设尚未进入现代意义的法治化阶段;随着社会主义市场经济体制的确立,以制度约束和刚性调控为特点分税制改革使得我国财政法治步入了基础性的制度规范化阶段;而随着中国特色社会主义建设进入新时代,法治规范和国家治理成为新一轮财税体制改革的主要思维和主要方式,财税体制改革改革全面步入法治化轨道。十九大报告提出,“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系。”着眼未来,中国财税体制改革面临着新的历史契机,需要牢牢把握新的社会发展要求,必须加快全面深化改革步伐,完善财税体制机制,加强财政法治建设,更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

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