中国住房70年：从蜗居到安居

2019年5月，31岁的程序员徐亮终于在北京买了第一套房子，虽然面积还不到60平米，但足够小两口作为婚房使用。

30多年前，徐亮的父亲刚结婚时，住的是单位的宿舍楼。房间还不到20平米，只能放下一张床、一张书桌、一个衣柜。卫生间是公用的，生活做饭只能在狭窄的楼道里。

60多年前，徐亮的爷爷靠修鞋为生。全家6口人挤在一间破旧的平房里，由于空间太小，还自行搭了一个小棚子。当时，那个大杂院里住的都是这样的家庭，人声鼎沸，鸡犬相闻。

70年，一个家庭可以传承到第三代，甚至第四代。作为一个普通的中国家庭，徐亮祖孙三代反映出70年来中国人居住条件的变化。这种变化的发生，既有赖于监管层推动房改进程，又与市场的力量密不可分。

1949年初，中国人均居住面积仅4.5平米，如今，城镇人均住宅建筑面积超过30平方米。除了居住面积的改善，居住质量也在不断提高。在此期间，我国城市化率从10.64%攀升到近60%，涉及数亿规模的人口流动，这一成就可谓卓越。

70年间，这些变化究竟是怎样发生的？

国家统计局的数据显示，2018年，我国商品房销售面积达到171654万平方米，比1998年增长了14倍。-宋文辉摄

从计划走向市场

由于连年战争对房屋造成严重损坏，建国初期，我国城市房屋供应严重不足。加之当时工业化水平低下，短期内很难进行大规模房屋建设。因此，中央政府鼓励私人房屋出租，从而缓解住房压力。

此后，为解决房屋短缺问题，由政府出钱、单位负责建房和分配的模式，成为当时的主要房屋供应机制，这也被称为“福利分房”。

但在那时，房屋建设规模并不大。直到1978年，住房建设投资占基本建设投资的比重还不到10%。

那时，新建房屋的户均面积低，实用性较差。即使在东部省份，上世纪60年代到70年代的户均使用面积也不到30平方米，户型多为一居室或大开间，厨房和卫生间共用。

新中国的住房制度改革肇始于1978年。当年9月的全国城市住宅建设会议传达了邓小平的指示，“解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房、私建公助、分期付款······”

此后，中央对住房问题的态度从“非生产性建设”逐渐扭转。1982年的“六五”计划提出，五年内建成住宅3.1亿平方米，“七五”计划为6.5亿平方米，“八五”计划达到12亿平方米。

经过一系列的思想和制度准备后，1984年的政府工作报告首次提出，推行住房商品化试点，开展房地产经营业务。住房制度改革缓步推开。

在这一大势下，土地商品化改革也很快有了实质性进展。1987年12月，深圳首次借鉴香港，以拍卖的方式出让土地使用权。这也是新中国成立以来的土地“第一拍”。为记录这一历史性时刻，当时用的是由香港测量师协会赠送、专门从英国定制的枣红色拍卖槌。

上世纪90年代，住房制度改革进入快车道。1991年，国务院先后发布《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》、《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，提出“租(提租)、售(售公房)、建(支持集资建房)”并举等措施。

住房制度“破冰”，加之1992年邓小平南巡讲话带来的改革效应，中国房地产市场的“初潮”开始出现。

但由于当时的约束性制度并不完善，市场出现过热。为遏制泡沫，1993年6月23日，时任国务院负责同志发表讲话，宣布暂停房地产公司上市、全面控制银行资金进入房地产业。次日，中央发布《关于当前经济情况和加强宏观调控意见》，这也是全国第一份楼市调控文件。

此后，楼市终于逐渐降温。但制度的改革仍在不断推进。比如，1994年出台《城市房地产管理法》等。这也为此后房地产制度的全面改革打下了基础。

时代的红利

房地产领域更为深远的改革到来了。

为应对1997年东南亚金融危机，国家开始探索以打开市场、搞活流通、培养新的消费热点和经济增长点为目标路径，开始了住房全面市场化的改革。1998年7月3日，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布全面停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。

这一时间点公认为城镇房改全面破局之时。在此后的几年中，相关领域的改革也在不断推进。比如，叫停沿用多年的土地协议出让，实施招拍挂；“最低首付比例20%、最高贷款年限30年”的基本房贷制度形成；个人购买普通住宅免征营业税等。在2004年的“8·31大限”（全面实施招拍挂的期限）之后，房地产市场正式进入市场化轨道。

值得一提的是，2003年，国务院首次明确房地产为“国民经济的支柱产业”。

1998年房改开启了中国房地产市场快速发展的闸门，此后20年，中国房地产市场得到了飞速发展。但贝壳研究院指出，“房改也埋下了房地产作为宏观经济发展工具的基因……在之后20年中，每当宏观经济面临调整时，房地产总是首当其冲受到冲击，在‘刺激-紧缩-刺激’的惊涛骇浪中前行。”

这也决定了，房改后的中国楼市并未沿线性路径发展，而是呈现出周期性的走势。

全国房地产商会联盟主席顾云昌指出，中国楼市经历了多个短周期，期限通常为三年。在一个短周期中，市场通常会经历从升温到过热，再到降温的过程。

上海易居研究院智库中心总监严跃进表示，这种周期性特征由多个因素综合而成。第一，房地产业本身就存在运行周期，普通体量的房地产项目，从拿地到建设，再到销售和回款，通常需要一到两年的时间；第二，房地产市场与宏观经济关联度高，受经济周期影响明显；第三，购房者行为有“羊群效应”的特征，使得市场的涨跌波动较为剧烈，市场的周期性变化特征也会更加显著。

但与很多发达国家不同，过去20多年，我国的房地产周期，衰退期和低谷期比较短，而增长期和繁荣期比较长，这显示出市场需求旺盛的特点。严跃进指出，这与我国的城市化进程和人口流动的大势有关。也可以说，房地产市场借助这个时代的红利快速发展。

国家统计局的数据显示，2018年，我国商品房销售面积达到171654 万平方米，比1998年增长了14倍；房屋施工面积达822300万平方米，比1997年增长17.3倍。2018年我国房地产投资规模已经超过12万亿，接近固定资产投资的两成。

2018年，全国房地产开发企业达97938个，其中有3家企业的销售规模超过5000亿。

但与此同时，一些“副作用”也已出现。比如，部分区域出现阶段性的房价上涨过快，经济发展的“房地产依赖症”难以克服，部分区域房地产投资过热等。

令人欣慰的是，随着房地产长效机制的逐步建立，楼市调控政策渐趋成熟，近几年，市场也逐渐告别大起大落，走势趋于平稳。

2019年7月，国家统计局新闻发言人毛盛勇在解读房地产市场时表示，“把房地产领域的指标综合拿到一起来看，当前房地产市场运行总体平稳。下一阶段，一方面城镇化还在继续推进，刚需和改善性需求还是有的。另一方面，‘房住不炒’的理念越来越深入人心，‘因城施策’和城市政府主体责任被强调。这两方面因素综合在一起，稳地价、稳房价、稳预期是有条件做到的。”

看得见的“保障之手”

在房地产市场化改革推进的同时，住房保障体系也在不断推进和完善。新中国成立以来我国人均住房建筑面积提高近5倍，这其中离不开住房保障体系的有力支撑。

改革开放之前，在类似全民福利住房制度下，城市居民住房基本是由政府或单位解决，私房只是零星存在，且基本没有市场机制下的流通行为。

在1994年发布的房改文件中，提到“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”。1995年起，为更好地保障城乡中低收入阶层的基本居住条件，国家开始实施安居工程，大力推进社会保障性住房建设。

1998年，国务院印发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出全面停止住房实物分配，对最低收入住房困难家庭提供廉租住房，对中低收入住房困难家庭供应经济适用住房。

此后，廉租房和经济适用房成为这一阶段保障房供应的主要品种。

随着经济社会的发展，我国住房保障需求的层次和类型也愈加多样。从2008年开始，全国大规模实施保障性安居工程，住房保障体系开始呈现出多层次的特征，覆盖的群体范围更大，也更有针对性。

保障性安居工程包括三类：保障性住房建设，包括廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、限价商品住房；棚户区改造，包括城市棚户区、国有工矿棚户区、林区棚户区、垦区棚户区和煤矿棚户区；农村危房改造和游牧民定居工程。

从2011年开始，公租房作为一个重要的住房保障品种，纳入住房保障体系当中，并开始大规模建设。此外，共有产权住房的试点也在部分城市展开。

根据住房和城乡建设部的数据，1994年至2007年，全国共建设廉租住房、经济适用住房等保障性住房1000多万套。自2008年大规模实施保障性安居工程以来，到2018年年底，全国城镇保障性安居工程合计开工约7000万套，约两亿困难群众圆了安居梦。

纵观近年来住房保障体系的建设，有几个重要特征。

第一，住房保障思路从“重购轻租”转向“租购并举”。1998年国务院提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系后，经济适用住房成为发展重点。2008年以后，租赁型保障房占比明显提升。在启动公租房大规模建设后，租赁性保障房的供应再度提速，成为一个重要的供应主体。

第二，资金支持规模不断扩大。从2008年到2015年，保障性安居工程中央补助资金增长了10倍。2011年开始还通过国家开发银行的政策性金融安排加大资金投入，有力地支持了各地保障性安居工程的实施。

第三，除了可见的数据和成果外，我国住房保障制度也在不断完善。如今，在保障房的质量管理、资格审核、准入退出机制、社会资金投入等方面，都建立了相对完备的制度。早年间住房保障领域的一些违规违法行为，如今已很少出现。

到2018年底，我国已建成了包括养老、医疗、低保、住房在内的世界最大的社会保障体系。

“房住不炒”开启新阶段

2016年12月14日至16日，中央经济工作会议指出，坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位。这是“房住不炒”首次提出。此后，“房住不炒”一再被监管层强调，并成为我国房地产调控的重要指导性原则，也成为房地产界乃至整个社会的共识。

与房地产市场的周期性走势一样，楼市调控政策也往往具有阶段性的特征，通常表现为市场过热时进行抑制，市场冷淡时进行提振。

长期以来，这给从业者带来一种侥幸心理，即在市场降温之时指望政策松绑。投资客也会在市场低点时选择持币观望，并相信合适的入市时机很快就会到来。

2016年以来的新一轮楼市调控，虽然有少数城市采用松绑限售、放宽预售价格、出台落户新政的方式，直接或间接地进行了微调，但房地产调控整体保持了较强的力度，市场保持了基本稳定。这样使得本轮楼市调控已持续36个月，时长、范围、强度均超过以往任何一轮。

今年7月30日召开的中央政治局会议首次提出，“不将房地产作为短期刺激经济的手段”，宣告“房地产救经济”模式的终结，也意味着楼市政策不可能在短期内松绑。

严跃进指出，这些做法的直接结果是，彻底打消从业者和投资客的侥幸心理，并使房地产回归居住属性。这也正是“房住不炒”的初衷。北京某房企高层人士也向21世纪经济报道指出，“房住不炒”已经影响了人们的价值观。

他还表示，“房住不炒”意味着调控的系统化和常态化。一方面，调控手段更加多样，租购并举住房制度的建立，以及楼市调控长效机制的逐步落地，将使楼市调控更加科学化和系统化；另一方面，楼市调控不再是短期行为，而是长期工程。

楼市调控的系统化和常态化，是有很大现实需求的。

顾云昌指出，2013年以后，我国房地产市场从供不应求过渡到整体供大于求的阶段，市场也从“黄金时代”进入“白银时代”。但随着城市化进入下一阶段，人口将从小城市流向大城市和城市圈，这决定了房地产需求仍会延续较长时间。

川财证券在一份报告中指出，根据《国家人口发展规划(2016—2030年)》，到2030年我国城市化率水平将达到70%。未来十年间，我国城市化率还有10%的提升空间。简单估算，到2030年，未来平均每年新增住房面积19.24亿平方米。“城镇化可能使我国整体房地产需求端热度延续超过十年，相应的调控政策很可能会在这期间延续。”

该机构指出，预计长三角、珠三角和京津冀等地区依然会成为人口集中的核心区域，而随着时间进一步推移，这些核心区域的人口溢出效应以及逆城市化，会使一些人口分散在周边的卫星城市。较其他地区而言，人口集中的大都市带以及周边重点卫星城市面临的调控压力更大。

相比之下，中西部地区和三四线城市的房地产市场发展周期可能会一定程度上被拉长。楼市的区域分化程度将比以往更加显著。

尽管如此，顾云昌对房地产市场的前景仍然表示谨慎乐观。他认为，调控政策的成熟，以及“房住不炒”意识深入人心，将有助于市场告别大起大落的周期性特征，并呈现出更加平稳的走势。与此同时，当房地产回归居住属性后，有助于产品品质提升，这有利于进一步提高消费者的居住品质。

“房地产市场不会像前几年那样快速发展了，但它会从波动变得平稳，从粗放变得精细，这也是行业逐渐走向成熟的必经阶段。”顾云昌说。

人民对美好生活的向往，居住是重要内容。舒适的居住，不再是梦想。