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创新制度供给 建立房地产发展长效机制

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构建长效机制是当务之急

1998年至2018年期间,我国房地产市场整体发展状况较为良好,在改善城镇居民住房条件、加快城镇化进程和促进经济增长等方面均发挥了重要作用。城镇居民人均住房建筑面积由1998年的18.66平方米增加到2018年的39平方米,城镇化率由1998年的33.4%提高到2018年的58.6%,房地产业增加值占GDP比重由1998年的4%提高到2018年的6.6%。

在肯定过去20多年取得成绩的同时,也应看到房价高企给民众安居、财务负担带来很大压力。房地产既连接投资与消费、实体与金融、民生与增长,也关系到地方政府收入,并事关开发商、银行和居民的切身利益,具有牵一发而动全身的作用。面对国内外形势的深刻变化,迫切需要加快构建房地产市场发展长效机制,这是实现房地产市场预期理性回归,以及促进经济、金融及社会稳定的重要抓手。

创新制度供给

综合考虑我国具体国情和现实状况,结合部分地方政府、民营企业既有探索以及德、新、美、日等发达国家经验,笔者就构建“居者有其屋”或“居者有其所”的长效发展机制提出以下制度框架。

改革商品房调控机制。在严格控制投资投机需求的同时,积极增加普通商品住房市场供应,引导市场预期,确保市场平稳和有序运行。新型调控框架和长效发展机制建立后,应择机调整部分城市商品房的限购、限售、限价、限贷政策,让商品房按市场法则运行,实现“政府的归政府,市场的归市场”。

强化住房保障体系建设。恢复和完善原有“双轨三类”的“双轨”制度安排,在坚持住房市场化改革方向基础上,健全住房保障制度体系,合理做好保障轨和市场轨的双轨统筹,政府和市场各归其位,“保障房的事情政府管,商品房的事情市场管”。

基于需求主体分类提供有效供给。一是创新保障房解决方案。在原有“双轨三类”制度中按照高、中、低收入三类人群制定住房解决方案的基础上,结合职业性质和发展路径设计住房解决方案,补充和明确对于体制内和体制外两类人群的住房保障制度安排。

对于中央机关和地方公务员群体,建议进一步明确住房解决方案。对于企业员工,可参考部分民营企业员工住房解决实践。加强政府、企业和社会在土地供应、住房建设和资金支持等方面的合作,通过发放货币补贴、自建或租赁职工宿舍、建设或购买职工公寓等方式,多渠道、多种方式、合规合法地解决员工住房问题,企业住房相关支出可研究纳入经营成本。

二是发展和壮大住房租赁市场。推进“租购同权”改革,辅之以户籍制度、教育和医疗资源分配等方面的配套改革,满足民众在居住、教育和医疗等方面的基本需求,实现社会基本公共服务均等化。引导形成“先租后买、逐步改善”的住房梯度消费理念,逐步扩大住房租赁市场规模,多渠道扩大房源供给,打通存量房与租赁市场的通道。增加租赁市场供给,引导发展专业化、规模化的住房租赁公司,鼓励居民和开发商将闲置自持住房用于出租,推进空置率较高的商住用房纳入租赁住房体系,鼓励集体经营性建设用地建设租赁住房。

完善房地产投融资政策。解决房地产过度金融化的问题,应从投融资制度方面加以完善。总的原则,是把好金融流动性进入房地产市场的闸门,加强房地产市场信贷资金使用和流向监管,防止商品房市场过度金融化。对于购房者,应优化首套购房者的金融支持方案,完善自住型需求金融支持,提高多套商品房住房拥有者的贷款买房门槛和成本,防止居民部门的杠杆率过度上升。对于开发商,应提高对房地产开发商自有资金比例的要求,加强对房地产企业资金来源(如信托资金、海外发债)等的审查,在满足房地产商合理融资需求的同时,防止资金过度流向房地产。

加强配套制度建设

改革和完善土地供给制度。在城镇土地供应方面,落实人地挂钩政策,形成“功能-产业-人口-土地”调控逻辑链条;优化用地结构比例,完善城市土地流转制度,盘活城市存量土地;改进招拍挂制度,控制拍卖土地价格。在土地制度改革方面,建立多元竞争、多主体供给的土地供给制度;建立规范的二级土地交易市场,保证交易依法合规,保护农民的合法权益;逐步建立和完善以城市群为基础的跨省土地规划,在确保耕地数量不减少、质量不降低的红线基础上,增加规划建设用地规模;完善土地增值税制度。

深化住房财税制度改革。首先要解决的是降低地方政府对土地财政的依赖。加快改革财税体制,使中央和地方财力与事权相匹配;依法规范土地流转收入,通过税收等政策解决土地暴利问题;培育和建立地方税体系,为公共服务和城镇化提供资金支持。其次要深化住房财税制度改革,促进住房建设和住房合理消费。当前税制结构重流通、轻保有,建议减轻流通环节征税,开征房地产税,做到总体税负不增或稳中有降。

改革住房公积金制度。建议从组织体制入手加以重新规划和设计,将住房公积金行政管理体制改造成为专业化的政策性住宅金融机构,使之成为政府调控住宅市场、完善住房保障的重要工具。改革方向包括进行住房公积金管理中心改制试点,实现由管理型组织向实际金融机构过渡,全面推进住房合作银行建设,形成较为完整的政策性住房金融体系。

完善房地产调控的法律法规体系。建议充分发挥法治在房地产调控中的作用,通过法律明确调控的长期导向,合理引导市场预期。制定住房保障法、房地产税法和住房租赁法等,完善我国房地产市场的法律体系。建议将房地产税定位为消费税,在中央统一立法基础上,给予地方政府充分的自主决定权。

建立和完善房地产基础统计制度。互联互通的信息系统是合理利用房地产信息的有效保障。建议加快完善房地产信息数据库,确保统一口径的一致性,信息数据的真实性和准确性,为信息联通和管理打好基础;加快推进房地产登记信息系统全国联网,为科学和有效的房地产调控提供信息支撑;完善房地产信息披露制度,推进房地产市场信息公开化和透明化。

当前,我国经济发展进入新阶段,外部环境发生新变化,房地产市场也面临新挑战,亟需发展新思路。笔者认为,在“房住不炒”的基调下,必须设计有效的制度安排,实现“居者有其屋”或“居者有其所”。笔者建议,应该变“价格目标型调控”为“发展目标型调控”,按照“政府市场双到位、商品房保障房双轨并行、供给需求两侧双激活”框架,尽快推出房地产发展长效机制,以促进房地产市场健康发展,满足人民的住房需求。

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