实行最严格保护制度 生态环境治理体系有何转变

随着我国生态环境保护进入攻坚期、关键期和转型期，生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化建设开始加速。

中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报提出，坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。要实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制度。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文研究员接受第一财经记者专访时表示，党的十八大以来，特别是在2018年5月“全国生态环境保护大会”上，习近平生态文明思想正式提出以来，中国生态文明政策体系的发展呈现出一些新特点。

他分析，从格局上看，生态环境保护政策进入“五位一体”的总体布局，生态环境保护政策体系覆盖生产、生活和生态的空间布局和活动要求，涉及城市和乡村的协调发展，涉及工业、农业和第三产业的绿色协同发展，框架基本形成，政策的调节作用正在增强。

此外，从切入点来看，面对政策体系的薄弱环节和关键问题，以及社会关心的热点环境问题，大力开展改革和完善，提升政策体系的实施效果。从策略上看，通过优势、特色、互补产业的培育，通过自然资源管理、生态产品价值实现机制、绿色脱贫攻坚等措施，通过城市群的拉动作用，提升区域和流域可持续协调发展的能力，推动经济发展和环境保护的协调。从机制上看，摈弃“一刀切”式生态环境监管方式，采取治标和治本结合的措施，长效机制和常态机制正在形成。

常纪文说，与新特点相匹配，中国生态文明政策体系的发展也呈现出一些新转变：从纯粹地建设生态环境保护制度体系发展到建设生态文明文化、经济、责任、目标和生态安全体系并重的制度体系。

从政策的内容来看，从单一的生态保护政策发展到自然资源、自然生态、环境容量保护方面的政策并重。

从政策的方法来看，从关注具体点源和项目的环境保护发展到关注区域保护、系统保护和全过程的保护，如对山水林田湖草实现统筹治理，流域上游、中游和下游实现一体化保护；从重点关注生态环境保护到如何对待生产、生活和生态，从就生态环境保护而论生态环境保护到通过规范和发展并举的手段解决生态环境问题。

从政策的手段来看，从严格追责、严格执法等治标措施发展到治标和治本并重，促进长效机制的建设，降低生态环境保护的经济和社会成本。从政策的目标来看，从高速度增长到实现资源节约、生态保护、污染防治、经济增长、保障就业多目标的高质量发展。从政策的模式来看，从减排为主的环境管理模式发展到为以环境质量管理为核心的环境管理模式。

在谈到“十四五”时期如何创新和完善生态文明政策体系的问题时，常纪文表示，在意识方面，应确立生态文明建设的政治和法律规矩，通过制度划定经济和社会发展活动的行为框子，让生态文明建设成为各方面的共识和共同行动的指南。同时也要建立容错机制，既把地方权力关进制度的笼子，也防止用条条框框将官员绑成粽子，挫伤地方经济和社会发展的活力。

在措施方面，通过生态保护补偿、生态损害赔偿、绿色农业发展、绿色工业发展、绿色第三产业发展等措施建立健全生态价值实现机制，维护区域公平发展的权益，调动各方面在保护中发展、在发展中保护的积极性。通过打击监测、监管与治理造假，全面实行信息公开，提高形势研判的科学性和决策的准确性，确保政策和制度运行达到预期。

常纪文建议，在政策的实效方面，把生态环境保护的基本制度和重大政策体系运用到京津冀地区、长江经济带、汾渭平原、粤港澳大湾区等具体的区域、流域，开展政策和制度的整合性创新，针对域内的特殊问题，形成对应的制度和机制。进一步强化政策和制度体系的统一协调性和规划预期功能，让企业吃下定心丸，促进经济和生态环境保护的协调运行。继续实施严格执法、规范执法和精准执法，辅之以党政同责机制的协调创新，用新的环境保护法律法规的要求，倒逼地方企业通过技术提升和改造，加强自身基础设施建设，从而提高环境保护的治本能力。

常纪文说，“十四五”时期经济和社会发展具有复杂性和不确定性。在此背景下，生态环境政策，特别是与经济、贸易紧密联系的政策的制定和创新完善，也具有一定的不可预知性。生态文明政策体系在目标的设定及创新和完善的具体推进时，既要保持战略定力，稳中求进，也要保持一定的灵活性。

据第一财经记者了解，目前，生态环境部等部门正在开展国家环境保护治理体系和治理能力现代化的研究。有专家表示，环境保护治理体系和治理能力的现代化探索，是平衡经济发展与环境保护，促进国家全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化总目标落地的探路者和桥头堡。

生态环境保护治理领域是公众参与和社会治理机制发育相对成熟的领域，环境问题表象在技术，深层原因在制度，生态环境治理体系既是新时代国家治理体系的重要组成部分，也在某种意义上引领着新时代国家治理体系的走向。

专家表示，应突出围绕生态环境质量持续改善这一环境保护的核心任务，着力促进不同治理模式之间的协同互补和协调不同治理模式之间的矛盾冲突，构建政府、市场、社会三大治理机制均衡发展的治理体系。以制度创新和科技创新为动力，提升生态环境保护治理能力，配套环境权益保障、损害赔偿、生态补偿等保障制度体系，全面提高环境保护法律制度的有效性。