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中国户籍制度大变革 27城备考人口流动新格局

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红色封皮,绿色内页。一张薄薄的城市户口本,曾阻碍了无数背井离乡的“外地人”成为“本地人”。现如今这种情况或将成为历史,中国户籍制度正在经历一场前所未有的深刻变革。

近日,中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》(下称:《意见》),全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制,全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件,完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策,精简积分项目,确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

本次《意见》的明确提出,正是以顶层设计和制度安排的方式,兜牢社会底线,将户籍改革清晰地落到实处。

21世纪经济报道记者梳理2018年中国城市建设统计年鉴发现,截至2017年末,中国城区常住人口300万以上的共有27城,且多集中于大城市群内。若以500万为分界线,上述27城还可分为两类:一类为全面放宽的I型大城市,即西安、青岛、大连等共13座城市;另一类是城区常住人口在500万以上的特大、超大城市,共14座。


释放人口红利窗口期

整体而言,《意见》中所指城区常住人口在300万以上的城市,多为近年落户政策更替密集的新一线城市。这些城市早已在地方层面上酝酿政策,提前瞄准人口红利。

以西安为例,自2017年3月实施史上最宽松落户政策以来,西安落户政策不断加码完善,10个月内连续八轮升级。不过,为何在2019年的时间节点上,户籍制度改革逐渐升级至全国范围的顶层设计?

中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀在接受21世纪经济报道记者采访时表示,截至2018年末我国常住人口城镇化率达到59.58%,距离发达国家80%的平均水平还有较大差距。2019年,进一步释放人口红利、推进新型城镇化进入重要窗口期。

上海社科院人口发展与社会政策研究室主任杨昕则认为,从更宏大的人口变动趋势看,此次户籍制度改革亦与近年“全面两孩”政策效果不及预期有关。“中国的总和生育率长期处于超低水平。虽然2015开始我们全面放开了二孩政策,但提振作用并不是非常明显。2016年和2017年出生人口分别为1786万人和1723万人,2018年已经下降到1523万,且二孩占比超过50%。未来我国生育水平上升到预期水平并不是一个大概率事件。“而一旦进入人口规模下降阶段,由于人口负惯性的存在,人口总量持续下降将是可以预见到的。”杨昕说,“目前,即使是在富裕地区也会出现人口流失情况。当用县级的人口变动进行观察时,哪怕是在经济普遍发达的长三角地区,人口净流出县的占比也在不断提升。”因此,在可预计的人口增长滞缓背景下,人口从分散走向集聚更显重要。

如何理解《意见》中对于城区常住人口300万以上城市“放宽”和“完善”的表述?对此,多位受访专家表示,当前户籍制度改革要有节奏、有步骤、有条不紊地展开,但长远来看,300万-500万人口规模的大城市全面取消户籍限制也是大势所趋。

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭则认为,所谓的“放宽”已基本等同于“放开”。

“有一点会非常明确,就是户籍制度改革的方向不会再用教育水平来挑人。即便在一线城市,现在的户籍改革方向都强调要改革积分落户制度,大幅度提高居住年限和社保缴纳年限所占的分值比重。言下之意,教育水平这样的标准应该从既有的落户标准里面逐渐淡化,这也符合经济发展规律。教育水平不高的这部分劳动力也在为城市发展做贡献,甚至在一些消费性服务和公共服务里还是主力军。”陆铭说。

影响核心城市首位度

除了户籍制度改革外,2019年中国城镇化的发展思路也出现重大变化:粤港澳大湾区、长三角一体化规划相继出炉,中央首提“提升城市群功能”。可以说,过去抑制大城市、发展中小城市的工作思路已发生明显改变。

据21世纪经济报道记者统计,《意见》所指的“300万”以上的27城多集中于大城市群内部,9城位于长三角,3城在珠三角,2城在京津冀。整体而言,仅上述三大城市群就已占据“300万”以上城市过半。

对此,多位受访专家认为,户籍制度改革与城市群建设密切相关,前者可视为提升城市群和中心城市的配套人口政策。但与此同时,户籍制度改革对于不同城市群的影响也是不同的。

杨昕认为,当前中国三大城市群尚处不同的发展阶段,发展定位和决策层提法亦有所差异。而中心城市首位度的情况与整个城市群的发展成熟度有关,户籍制度改革未必会带来核心城市首位度的进一步提高。

“上海对于长三角地区同时存在集聚和辐射效应,但目前还是集聚效应更加显著。在长三角一体化战略实施之后,可能在初期的一段时间内上海的首位度会上升,但随着一体化建设逐步深入,上海和周边城市之间的差异界限会逐渐模糊,首位度到后期可能会下降。”杨昕说。

相比之下,京津冀地区由于北京的实力较为突出,在减量发展的思路下,北京仍具备一定的虹吸效应。而在大湾区,广州、佛山、深圳之间的跨区域合作已经做得比较好,人员流动也相对密集,预计首位度变动不大。

陆铭认同上述观点,他也认为中心城市首位度是否会进一步提高,还需看具体的城市,例如武汉在湖北和华中地区的首位度已经较高,未来提高的程度可能就不会特别明显。“但是从总体上讲,随着人口自由流动和中心城市地位的加强,中心城市的首位度在区域经济的首位度还会有进一步的提升。”

向城市包容性提出更高挑战

当前,多数大城市已出现公共资源紧张的情况。接下来的人口流动格局变动,中国大城市真的已经准备好了吗?

在陆铭看来,特大、超大城市恐怕还未对自由流动户籍制度的深度改革做好充分准备。“制度安排上,我们的公共服务和基础设施基本上是以本地财政为主,这就造成地方政府始终只愿意为户籍人口提供公共服务和社会保障。”陆铭向21世纪经济报道记者分析,“对于一些无法进行区分的公共服务和基础设施,如公园、地铁等,不易出现这种情况。但是在教育、医疗等方面,地方政府普遍存在不愿意接纳外来人口、享受本地公共服务的做法。”

基于目前暂时存在的公共服务和基础设施不足的状态,陆铭强调,必须加大供给侧投入,提升公共服务和基础设施的投资总量。同时改善结构优化布局,为更加长远的人口自由流动做好充分的准备。“在这个意义上,我认为对于特大和超大城市来讲,从现在开始着手做准备是刻不容缓的。”

具体在实践层面上,陈耀则认为,改善公共交通、通过合理的城市规划实现职住平衡,疏散优质公共资源,都将成为城市的工作重点。

另一方面,在户籍改革落地过程中,外来人口和本地人口还将出现一个融合过程。

“融合是一个不可避免的必然过程,”杨昕表示,“中国劳动力的自由流动其实早于公共服务和社会保障的自由转移。经济上的融入很容易,社会资源共享方面的融入才是最难的。因此,政府的发力点还是在提升公共服务水平上。”

除了政府承担好公共服务提供者的角色外,还需和社会公众一起推进社会融合氛围。

“社会公众存在一种把人口流入简单地理解为分蛋糕的错误认识,”陆铭指出,营造融合氛围要通过科学研究和宣传相结合。“要认识到不同技能的劳动力虽然收入有差别,但同样为城市发展做贡献。公共服务的安排应该更加倾向于低收入者,而不是通过公共服务和户籍挂钩作为吸引高技能劳动者的一种优惠条件。”

最根本的,还是要进一步推动城市的包容性增长。“城市既是你的,也是我的,是每一个为城市做出贡献的市民的。公共服务,应该为每一个为城市做贡献的市民服务。”陆铭说。

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