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政府临时征用权的行使规范

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为了有效预防、控制和消除传染病的发生与流行,我国现行的《传染病防治法》第45条规定,“传染病暴发、流行时,根据传染病疫情控制的需要,国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内,县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资,临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。紧急调集人员的,应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的,应当依法给予补偿;能返还的,应当及时返还。”

近几天来,因为春节假期的到来,新型冠状病毒已经随着返乡的人们从武汉四散到很多地方。所以,目前疫情的预防和控制已经不只是武汉市或者湖北省的事情,全国各个省、市、县都应当根据国务院2003年通过的《突发公共卫生事件应急条例》的要求,尽快做好本区域突发事件应急预案,并在必要的时候启动该应急预案[1]。因为各地的医疗设施条件差别很大,所以各地制定的应急预案可能会涉及到临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的问题。那么如何确保这项工作依法依规、科学有序进行呢?笔者研究了我国现行法的有关规定以及相关理论,提出如下建议。

一、临时征用的主体

根据《传染病防治法》第45条的规定、县级以上人民政府可以以自己的名义作出临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的决定。这一规定在实施上应当注意以下两个方面的要求:

(一)从《传染病防治法》的规定来看,只有“县级以上地方人民政府”(包括“县”“自治县”“县级市”“市辖区”“旗”)能够作出临时征用决定,县级政府的职能部门及其派出机构、乡镇人民政府、基层群众自治组织以及其他组织无权作出这样的决定。

(二)《突发公共卫生事件应急条例》第3条和第4条规定,突发事件发生后,国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当分别设立全国突发事件应急处理指挥部和地方突发事件应急处理指挥部。省级以下地方人民政府没有设立应急处理指挥部的强制性要求。不过, 这一规定并不禁止省级以下地方人民政府成立应急处理指挥部。实际上,为了确保疫情防控指挥的统一性和有序性,建议各地政府都可以根据本地的实际情况来成立应急处理指挥部。一旦该指挥部成立后,县级以上人民政府可以在其应急预案中,委托该指挥部以本级政府的名义实施临时征用行为。

二、征用的程序

我国现行法并没有对临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的程序作出明确的规定,不过,从《突发公共卫生事件应急条例》的规定来看,我们可以将这种临时征用分为三个程序。

(一)《突发公共卫生事件应急条例》第16条规定“国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门,应当根据突发事件应急预案的要求,保证应急设施、设备、救治药品和医疗器械等物资储备。”根据这一规定,一旦本区域突发公共卫生事件应急预案通过之后,应急指挥部应当根据应急预案所确定的职能分工,要求有关部门组成联合调查组,及时对相关应急设施、设备以及房屋、交通工具进行清点和排查。如果发现现有的公共医院住院条件、交通工具以及相关设施、设备的不能满足应急预案所提出的要求,那么联合调查组应当将相关缺口报告给应急指挥部。

(二)《突发公共卫生事件应急条例》第31条第1款规定“应急预案启动前,县级以上各级人民政府有关部门应当根据突发事件的实际情况,做好应急处理准备,采取必要的应急措施。”根据这一规定,应急指挥部在接到相关调查情况和报告后,应当优先使用《传染病防治法》第45条赋予给政府的储备物资调用权和人员调集权。如果该项权力的行使依然不能满足疫情预防、控制和消除的需要,那么可以考虑临时征用其他房屋、交通工具以及相关设施、设备。为此,应急指挥部可以要求联合调查组提出临时征用非公共财产的初步方案,并在报本级政府审定之后,以政府的名义通知相关非公共财产的权利人其财产存在被临时征用的风险,并听取后者的建议和意见。

(三)《突发公共卫生事件应急条例》第31条第2款规定“应急预案启动后,突发事件发生地的人民政府有关部门,应当根据预案规定的职责要求,服从突发事件应急处理指挥部的统一指挥,立即到达规定岗位,采取有关的控制措施。”根据这一规定,县级以上人民政府可以在应急预案启动后,根据疫情发展的实际情况做出并发布临时征用决定(含征用的具体方案)并交由应急指挥部具体实施。

当然,在疫情防控的过程中可能还会出现很多意外或极为特殊的情况,需要对公民、法人或其他组织的房屋、交通工具以及相关设施、设备进行紧急征用。在这种情况下,县级以上人民政府可以授权应急处理指挥部以政府的名义先行进行征用,然后在合理时间内向政府报备并由后者及时作出征用决定。

三、征用补偿

防治新型冠状病毒以及其他传染病应当是整个社会的任务。因此,在被征用人作出“特别牺牲”后,应当对其进行补偿。对此,《传染病防治法》第45条也作出了明确规定,即“临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的,应当依法给予补偿;能返还的,应当及时返还。”在适用这一规定时,应当注意以下两个方面:

(一)在征用过程中,补偿的第一原则应当是“恢复到没有被征用时的状态”,这也是为什么法律规定“能返还的,应当及时返还”的原因。不过,即使能够返还,那么政府也应当根据交通工具以及相关设施、设备的损耗情况,给予其相应的折旧或损耗补偿。对于房屋,则应当根据本地同区位、同类型房屋的出租情况给予租金补偿。

(二)新型冠状病毒具有传染性,目前也很难判断这种病毒如何并彻底清除。在疫情结束之后,如果有强有力地科学证据表明被临时征用的房屋、交通工具以及相关设施、设备已经无法再合理使用,相关权利人要求作出征用决定的政府征收这些财产的,政府应当满足被征用人的这一要求。

[1] 虽然《突发公共卫生事件应急条例》只要求“省、自治区、直辖市人民政府根据全国突发事件应急预案,结合本地实际情况,制定本行政区域的突发事件应急预案”,但这一规定应当被视为是一个强制性规定而不是禁止性规定,即其只对省级政府提出必须制定本地区突发事件应急预案的要求,而没有对市县人民政府提出强制性要求,但是这一规定并不禁止市县人民政府在省级政府的统一领导下来制定本级突发事件应急预案。

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