新一轮基建投资热的背后 补短板还是稳预期

做基建投资，政府和市场就会产生两种关系，

一种是基建先行，市场紧跟，

两者相互成长，相互支撑；

另一种则是政府将本该是市场的功能挤占

2月26日，施工人员在陕西省咸阳市礼泉县境内的银西高铁陕西段施工现场进行铺轨作业。图/中新

新一轮基建投资热的背后

补短板还是稳预期？

本刊记者/贺斌

发于2020.316总第939期《中国新闻周刊》

拉动经济的三驾马车中，投资再次一马当先。

近日，全国多个省市发布了2020年重大投资项目，截至3月8日，全国有23个省市已公布2020年省内重点项目投资计划。《中国新闻周刊》梳理发现，20个已公布计划投资额的省市投资计划逾44万亿元。

从历史经验看，基建投资是拉动经济增长的重要选择之一，在1997年亚洲金融危机、2003年非典疫情、2008年国际金融危机发生后，中国都采取了大规模扩大基础设施建设的方式来应对。

资本市场很快就有了反应，以水泥、钢铁为代表的板块出现大涨，似乎印证着基建投资的作用。

此次各地投资计划的发布正逢疫情暴发时期，尽管除湖北以外，各地已开始分区分级推进复工，但疫情对中国经济的影响尚未可知。在这样一个特殊时刻，各地政府“不约而同”将基建投资作为拉动经济增长的重要手段，究竟是思维惯性还是精准施策？

值得担忧的是，这几年大规模实施减税降费政策，各地财力吃紧，财政减收，偿债压力巨大，特别是当年4万亿引发的重复建设和隐性债务等问题至今还未完全化解，现在官方拿出十数倍于当年的投资计划，背后的逻辑是什么？钱从哪儿来？如何避免重蹈覆辙、引发更大的风险？

在中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚看来，和4万亿的时期相比，现在中国的经济形势已经大不相同。2008年，全球的贸易市场是开放的，当时的判断是即使供过于求，也可以通过外部市场消化掉。而现在，面对产能过剩，加上贸易和需求的萎缩，以及三期叠加的风险，对投资的有效性和精准性提出更高要求，因此，重复投资应该是小概率事件。

3月4日，中共中央政治局常务委员会会议提出，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度。此消息一出，“新基建”旋即引来各方关注和解读。

传统基建是指铁路、公路、桥梁、水利工程等大建筑，也就是人们常说的“铁公基”。而“新基建”则是指发力于科技端的基础设施建设，涵盖5G、人工智能、工业互联网等数字基础设施建设。

腾讯较早提出的“产业互联网”概念，实际上就包含了大数据、云计算和人工智能等数字基础设施建设，可以说为“新基建”打下了数字基础建设，而疫情下产业互联网的爆发释放正迎合“新基建”的窗口期。

在腾讯高级执行副总裁、云与智慧产业事业群总裁汤道生看来，2003年SARS疫情带动了第一波PC互联网的加速，而2020年的新冠肺炎疫情则加速了产业互联网的发展。

从“铁公基”到“新基建”

“在中国城镇化进入高峰时期和供给侧结构性改革进程中，这一轮的基建热背后，主要是为了满足基础设施建设补短板的现实需求。”赵全厚向《中国新闻周刊》分析。2018年10月31日，国务院办公厅发布《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》，提出要着力补齐铁路、公路、水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保、公共服务、城乡基础设施、棚户区改造等领域短板，加快推进已纳入规划的重大项目。

“尽管这几年我们的基建范围在不断微调，但从这个文件可以看出，‘铁公基’依然是排在最前面的几项，说明从长远来看，在城镇化建设过程中，基础设施补短板仍是一项重要内容。”赵全厚向《中国新闻周刊》介绍。

就在去年12月26日的全国交通运输部工作会议上，交通运输部披露2020年将完成铁路投资8000亿元，公路水路投资1.8万亿元，民航投资900亿元。也就是说，今年以交通基础设施为主的“铁公基”建设就将投资近2.7万亿元。

在目前公布投资计划的省市中，广东投资总额最大，1230个项目共投资5.9万亿元；其次是云南，525个项目共投资5万亿元。紧随其后的是四川和重庆，分别为4.4万亿元和4.38万亿元。接下来是福建、陕西和河南，分别是3.84万亿元、3.38万亿元和3.2万亿元。

可以看出，中西部地区投资积极性较高，数额也巨大，而且传统基建项目占比较大。比如在重庆的《城市提升行动计划》中，建设交通、市政、水利、生态环保、能源、通信等项目占计划投资总额的一半以上。

赵全厚分析，一些政府投资的主要领域，如交通领域向中西部倾斜是逐步实现的。在人口稠密度的东部地区或者大城市周边，交通基础设施已经饱和，顶多只能做一些边际性的投资，比如北京新建第二机场，而中西部地区交通基础设施相对比较薄弱，从“十二五”时期开始，交通基础设施建设已经向中西部延伸，以此加强人员的流动，实现经济的发展和人流、物流、货流的均衡化。

“明显可以看到，交通领域无论是投资的力度，还是投资的密度，都在补短板，呈现出东部向中部再向西部延伸的过程。”赵全厚说。

值得关注的是，在这一轮基础设施建设中，以5G基建、特高压（电力）物联网、高铁（轨道交通）、新能源汽车和充电桩、云计算和数据中心、人工智能、工业互联网为代表的“新基建”也在政府投资中崭露头角，格外引发关注。

实际上，新基建并非全新的概念，早在2018年底召开的中央经济工作会议上，就曾强调要加快“城际交通、物流、市政基础设施，以及5G、人工智能、工业互联网等新型基础设施建设”；在2019年政府工作报告中，又将“加强新一代信息基础设施建设”列入新基建范畴。

疫情发生后，中央更是加快对新基建的部署，就在近一个月内，已4次召开会议部署“新基建”。特别是3月4日的中央政治局常务委员会会议提出“新基建”项目后，多个省市随即公布了2020年重大投资项目计划，在一些详细的项目安排中，不乏“新基建”的身影。

用恒大集团首席经济学家任泽平的话说，未来“新”一轮基建主要应有四“新”，即新的地区、新的主体、新的方式、新的领域。要在补齐铁路、公路、轨道交通等传统基建的基础上，大力发展5G、人工智能、工业互联网、智慧城市、教育医疗等新型基建，以改革创新稳增长。

这次疫情还暴露出公共基础设施的短板，即使在武汉这样人口密集的特大城市，医疗资源配置和公共应急能力依然不足。因此，公共基础设施补短板也成为此轮政府投资的重点。

比如山东就在现有项目推进的基础上，聚焦公共服务、社会治理、产业生态、基础设施等四个重点领域，突出公共卫生、公共安全、应急体系、应急物资储备、网络安全保障、农村人居环境整治、应急供水保障、疫苗研发生产、医疗物资产业链建设和基础设施保障，提出274个重点项目，总投资8922亿元。

钱从哪儿来？

然而，一个现实的问题摆在眼前，钱从哪儿来？

2008年11月，为应对金融危机，中央推出了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的10项措施，到2010年底大约新增4万亿元的投资规模；而2008年，全国一般预算收入超过6万亿元。

据发改委有关负责人后来介绍，在4万亿元投资中，新增中央投资共11800亿元，主要来自中央预算内投资、中央政府性基金、中央财政其他公共投资，以及中央财政灾后恢复重建基金。其他投资28200亿元，主要来自地方财政预算、中央财政代发地方政府债券、政策性贷款、企业（公司）债券和中期票据、银行贷款以及吸引民间投资等。

从后来的效果来看，那时候的金融监管还存在一些缺陷，影子银行、地方投融资平台乱象横生，引发了一系列金融和债务风险，至今尚未化解。由于配套资金没有到位，4万亿的刺激政策也没有起到预期的效果。

有了前车之鉴，在各省纷纷公布投资计划之后，一些质疑的声音开始出现。毕竟，财政部数据显示，2019年，全国一般预算收入19.04亿元，投资额度已远远超出财政收入，随着近年来大力推进减税降费，各地均面临财力紧张的局面，如何完成44万亿元甚至更多的投资？

“政府融资无非几种老办法，除了举债，就是PPP。但是地方债也存在一些结构性问题。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云向《中国新闻周刊》介绍，地方政府举债有额度限制，无法满足投资需求，而专项债又规定了指定用途，地方政府积极性不高。从一些省市的情况来看，还存在借了专项债后，由于并没有那么多项目，出现资金搁置的情况，造成了资源的浪费。

即使融资成功，未来也面临巨大的偿债压力。政府投资的项目多是投资额大、回报率低的项目，债务到期后，难以依靠项目盈利来偿债，无形中加大了未来的债务风险。

而PPP也存在着潜在风险，很多项目成为隐性债务，而上个4万亿以后，为中国留下了多大规模的隐性债务，至今尚未理清。

基建先行，市场紧跟

实际上，近年来由于金融去杠杆导致信用收缩，社会来源资金收紧，中国的固定资产投资增速自2009年创下30.1％高点后，出现持续下行，2019年全国固定资产投资增速仅为5.4％，为十年来新低。

与之相应，中国基建增速和经济增速也连续下滑，2018年，中国基建投资增速从上一年的19％降至3.8％。而据国家统计局最新数据，2019年中国基建投资仍维持3.8％的增速，增长乏力，其原因包括PPP项目清理、资管新规导致非标融资渠道收紧、地方债发行（城投债）收紧与信用市场波动等。

“我国的经济已经从高速发展，进入到中速发展的阶段，如何保持适当的经济增速，成为大家对高质量发展的期待之一。”乔宝云打了个比方，正如一辆高速行驶的汽车，如果贸然停下来，肯定会有更大的风险。因此，如何保持一定的增速，对于地方政府而言，是一项巨大的挑战。需要寻找新的动能，这对于市场经济比较完善的地方而言，自然不在话下，而对于市场经济相对较弱的地方而言，还需要政府在短期内发挥替代作用。

今年是三大攻坚战的决胜之年，在本该大干快上的时刻遭遇疫情，从而整个决策也发生了改变。在乔宝云看来，4万亿也好，44万亿也罢，看似偶然的背后，是短期波动和长期趋势之间的关系。这些年的减税降费，三去一降一补都是供给侧结构性改革的重要内容，也是高质量发展的长期趋势。“我们不能因为短期的波动，而投入过多精力，否则，真正的趋势性问题就会被掩盖。”

从决策层面，选择投资拉动而非消费、贸易拉动，也并非偶然。在拉动经济的三驾马车中，外贸的实现依赖国际经济大环境，不确定因素较多，而消费的实现依赖于两个前提，一是老百姓有足够的钱，二是老百姓有了钱后不是拿来储蓄，而是用于消费。这两点的前提是，老百姓要有好的就业。

在此次疫情发生后，各地纷纷启动一级响应机制，通过封城和隔离，防止疫情的蔓延。但整个社会经济也由此按下暂停键，人员阻隔，物流不畅，企业迟迟无法复工，订单的压力，现金流的压力，防疫的压力，让企业复工变得困难重重，社会秩序难以恢复，经济发展受到巨大冲击，对就业也产生不好的影响。在乔宝云看来，目前这一阶段，经济增速并非最重要的，关键在于就业，这是实现社会稳定的重要因素。

随着疫情逐步得到控制，在防控疫情和经济发展之间，应如何平衡，将损失减到最小？赵全厚认为，现阶段，全国大部分省市都应将工作重心放到恢复经济秩序中来，而政府投资可以起到稳定社会预期，传递信心，提高企业生产积极性的作用。为了实现这一目标，适当地加大政府债券发行，扩大基建也是可行的方法。

“风险一定有，但作为一个负责任的政府，财政必须承担这些风险。”赵全厚认为，这两年中国面临经济下行的压力，加上中美贸易冲突和疫情的影响，整个中国社会亟须尽快复工复产，稳定就业，就需要政府适度加大公共投资，尤其加大补短板方面的投资，从逆周期调整稳定社会预期，从而带动上下游企业跟进投资。

随着政府的项目在全国落地开花，一些诸如物流等环节也随之疏通，为企业带来便利。而加大投资后，最终也会给老百姓留下一些公共领域的财产。

在这一过程中，财政只需控制投资的节奏，避免一次性过高投入带来的风险。据赵全厚介绍，政府投资项目，有些需要中央审批，有些只需报备，地方政府可自行决定。因此，尽管公布的投资项目都会进入项目库，但并非所有项目都能在一两年内落地。

最终落地的，一定是有资金保障的项目。更多的项目，可能会在编制“十四五”规划中体现，向社会传递政府的积极信号和稳定预期。

这些年高速发展的城镇化，地方政府积累了大量的债务，风险趋紧。再加上疫情造成的原材料供应、人流、物流的限制，不可能年内将所有的资金都投入到项目上去。因此，赵全厚预估，今年预算内中央和地方的财政投入，包括增加一般债务和专项债务额度，加上PPP，今年各地政府总的投资额，以万亿为单位，不会到10万亿，预计在6万亿~7万亿元左右，期望以此来稳定和带动市场预期好转，带动社会投资跟进。

“经济发展和基础设施建设之间必须匹配，在特殊时期，基建可以先走一步，但不能先走十步，那样就跟不上了。”乔宝云表示，在这个时候，政府和市场就会产生两种关系，一种是基建先行，市场紧跟，两者相互成长，相互支撑；另一种则是政府将本该是市场的功能挤占了。“比如目前要稳就业，政府采取了一些临时性措施，但随后就应腾出手让市场跟上，这样才是健康的关系。”